关于进一步落实有色金属产业调整和振兴规划的提案

　　案由：关于进一步落实有色金属产业调整和振兴规划的提案

　　提案人：全国政协委员、中国五矿集团公司总裁周中枢

　　内  容：

　　自2009年《有色金属产业调整和振兴规划》(简称“《规划》”)出台以来，有色金属行业出现了生产复苏和结构调整的新局面。

　　从2009年4月份开始，有色行业逐步扭转大面积停产局面，8月份以后生产基本恢复正常。2009年全年10种有色金属产量2681万吨，同比增长5.8%；70家重点企业实现主营业务收入6479亿元，同比增长0.72%，实现利润 176亿元，同比下降1.46%。兼并重组方面，中国五矿集团公司2009年底通过增资控股，与湖南有色金属控股集团公司实现战略重组；中国黄金集团重组了西藏甲玛铜矿等有色矿山，中国有色矿业集团收购了山东奥博特铜铝业有限公司等。这些都推动了行业结构调整取得新成效

　　不过，由于配套政策还不够完善，要进一步落实《规划》的各项要求和目标仍有一定难度。主要体现在以下四方面。

　　一、有色行业整合中存在一定的合规性“困局”。《规划》鼓励有实力的铜、铝、铅锌等企业以多种方式进行重组，实现规模化、集团化，提高产业竞争力。不过，被重组企业在以往已上马的投资项目中可能不同程度存在合规性问题，大型骨干企业如果对这些企业进行重组，则首先要面临合规性“困局”。例如，五矿集团以往拟并购整合国内一些电解铝、铅锌冶炼等企业，由于历史原因，这些企业有项目在上马时并未取得相应的批件，尽管目前在达标排放、产业准入标准等方面已符合国家要求，但这些“原罪”的存在影响到企业后续的技术改造、扩大产能、资本运作等工作，增加了五矿集团重组整合这些企业的障碍。

　　二、跨地区兼并重组中还存在一些政策不配套。《规划》支持大型骨干企业实施跨地区兼并重组、区域内重组和企业集团之间的重组，提出要形成3—5个具有较强实力的综合性企业集团的规划目标。但在中央企业重组地方企业中，还存在一些政策不配套，主要是被重组企业原有中央和/或地方财政支持政策的延续性问题。例如，中央对原下放到地方的矿山企业尾矿库治理资金支持、对资源枯竭矿山政策性破产给予的财政支持、改制科研院所享有的科研事业经费拨付等，还有地方政府原给予被重组企业的扶持政策等等。如果中央企业重组后这些企业原先享有的扶持政策无法有效延续，则难以避免地会对跨地区重组形成障碍，也会影响到行业调整的步伐。

　　三、大型矿区和特殊矿种资源配置向重点骨干企业倾斜不足。重点骨干企业在对大型矿区和特殊矿种的保护性开采和综合利用上有技术、人才、资金等多方面优势。《规划》鼓励大型有色金属企业投资矿山勘探与开发，明确大型矿区要优先配置给重点骨干企业。但目前在大型矿区勘探开采，以及钨、锑、稀土等国家保护性开采的特殊矿种方面，对重点骨干企业的政策扶持还有不足，尤其是在生产配额支持方面。例如，五矿集团旗下的湖南有色和江西钨业，合计拥有钨金属储量超过全国总储量的50%，钨精矿目前生产能力3.3万吨，三年技改后将达到4万吨。集团目前下游冶炼及深加工每年需要钨精矿3.5万吨，而合计获得的生产配额为2.3万吨，缺口超过1.2万吨；而且，湖南有色和江西钨业虽同属五矿集团，但是生产配额也不能互相调剂。这些对大型骨干企业发挥对国家特殊矿种资源的调控能力带来制约。

　　四、淘汰落后产能和打击私挖滥刻不容缓。《规划》对2011年前需淘汰的落后铜冶炼、铅冶炼、锌冶炼和电解铝产能总量作出了明确要求。国土资源部和各地国土部门也屡次出手打击私挖滥采。但落后产能和私挖滥采带来的资源流失、环境破坏和市场秩序扰乱等问题仍比较突出。以钨矿为例，2009年中国钨精矿开采总量控制指标为6.8555万吨，但年产量为9.9万吨(中国有色金属工业协会数据)，超出部分存在严重的私采现象。私采企业由于负担轻、安全生产投入少、逃漏税等，其生产成本只有正规企业一半左右，严重冲击了国际钨精矿价格和市场秩序，削弱我国在全球钨资源市场上的话语权，损害国家利益，同时还产生国内的环境污染和安全隐患。锑和稀土资源也面临同样的问题。如果这些情况不加以及时遏制和治理，中国在钨、锑、稀土等方面的资源和市场优势将会很快丧失。

　　因此，在目前宏观经济整体企稳回升，有色金属行业复苏的情况下，建议进一步落实《规划》，细化配套政策，加快制度创新，支持大型骨干企业开展兼并重组，大型矿区和特殊矿种资源优先配置给重点骨干企业，加快淘汰落后产能，打击私挖滥采，维护市场秩序。具体建议如下：

　　一、对于符合产业调整与振兴要求的被重组企业合规性“困局”准予化解。国家主管部门可出台指导性或支持性目录，针对有色矿山开采、铜冶炼、铅锌冶炼和电解铝等被重组企业的合规性“原罪”，如果在重组规模或重要性等方面符合产业调整与振兴的具体要求，则对被重组企业以往的项目合规性“困局”准予化解，并对重组后相关的项目技术改造、产能扩大、资本运作等予以支持，从而鼓励国有大型骨干企业积极开展兼并重组，以“增量发展”带动“存量调整”。

　　二、进一步落实跨地区兼并重组中的配套扶持政策。为鼓励大型骨干企业跨地区重组，相关部门可出台配套政策细则，确保被重组企业享有的各项中央或地方扶持政策不因重组而受到显著影响。对于中央企业重组地方企业，以往中央财政通过地方政府拨付的各项扶持资金，如原下放矿山企业的尾矿库治理资金、流域环境治理资金、改制科研院事业经费拨付等，可转由重组后的中央企业归口予以拨付；地方政府原给予被重组企业的扶持政策，也应予以合理保留等。此外，配套政策还可加大力度。例如，可允许被重组国有企业“三类人员”(内退和离退休职工)费用，按精算结果预提负债，降低企业重组负担；对于未纳入重组企业的原有干部职工，可拓宽安置渠道，提高待遇，降低重组实施难度等。

　　三、大型矿区和特殊矿种资源配置大力向重点骨干企业倾斜。一是建议相关部委出台具体配套措施，落实《规划》目标，确保大型矿区优先配置给重点骨干企业，同时支持其在原有矿区周边、深部探矿，提高这些企业对国家优势矿产资源的控制力。二是进一步明确矿权人资质条件，提高矿权市场的准入门槛，促进矿产资源合理、集约、高效利用。三是对于国家实施保护性开采的矿种(如钨、锑、稀土等)，建议在生产配额方面将有色金属行业重点骨干央企(如五矿集团等)作为计划下达单位，由这些企业重点承担国家优势资源的战略安全和保护性开采任务，并由这些企业对所属不同矿山合理调剂生产配额，以促进内部资源的优化配置，提高调控能力。

　　四、加速淘汰落后产能，多部门联手打击私挖滥采和产品走私。一是建议中央和地方出台相应的配套政策，确保能够完成《规划》中对于过剩产能的淘汰目标。二是对于屡禁不止的私挖滥采，建议中央和地方国土资源、税务、工商、公安、海关等部门联手，从开采源头、运输、资金、出口渠道等方面，深层次、多方位打击私挖滥采和产品走私。具体讲，国土资源部门通过严控许可证颁发环节并加强后续检查、税务部门通过稽查发票、工商部门通过对工商许可严格把关并检查等，都可以发现相关企业是否超出许可范围生产或销售了矿产品。海关、公安部门以及各地国土资源监察大队和矿业秩序稽查大队可以联手打击走私和盗采。

　　推动企业重组，调整产业布局，加快落后产能淘汰，提高产业集中度，确保资源集约高效利用，是我国有色金属行业目前面临的重要任务。尽快出台更加综合配套并具有可操作性的政策细则，将有利于进一步落实《规划》中的各项目标和要求，有利于我国有色金属行业更好、更快地发展。

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