中央一号文件历史性解读
据财经国家周刊报道，1月31日，新华社受权播发《中共中央、国务院关于加大统筹城乡发展力度进一步夯实农业农村发展基础的若干意见》，这是新世纪以来连续第七个以“三农”为内容的中央一号文件。
追溯历史，人们自然会想到26年前的一幕：1984年10月1日，在天安门广场热烈庆祝建国35周年盛大游行中，当农民游行队伍高抬“联产承包好”五个大字的巨幅标语牌走过检阅台时，广场上顿时欢呼起来，人们齐声高喊：中央一号文件好！
1982年到1986年，中央连续5年出台“三农”的一号文件。几千年温饱不保的中国农民，在历史的一瞬间，越过了贫困。时隔18年后的2004年，涉农的中央一号文件又回来了，而且一发就是连续7年。
改革开放初期的5个一号文件，对中国农村改革起到了什么样的作用？1982年，第一个涉农一号文件出台前，中央高层进行了怎样的争论？为什么中间有18年时间没有下发“三农”的一号文件？2004年至今的7个一号文件向农民传递了怎样的信息？
请看《财经国家周刊》对中央一号文件的历史性解读。
2010：一号文件破题城乡统筹
“三农”问题的真正解决，功夫在“农”外
2010年的中央一号文件还姓农。不过，与过去有质的区别——那就是工作重心增加了城镇化问题，变成新农村建设与城镇化两轮驱动。还是那句老话：“三农”问题的真正解决，功夫在“农”外。
为什么中央还把一号文件锁定“三农”？除了常规的“三农”问题是中国现实发展的重中之重外，还有一个重要原因，那就是过去的“三农”战略已经到了必须进行重大调整、集中力量打攻坚战的时候了。这个攻坚战就是喊了多年但一直未能根本触及与破题的城乡统筹。
这个问题太过复杂，涉及太多的部门与问题，包括农民工、户籍制度、就业、社会保险、粮食安全、中央与地方关系等等，过去已有的6个中央一号文件，都没有正面谈论此问题。2010年的中央一号文件到了必须触及这些硬骨头的时候了。所以，2010年是城乡统筹与城乡一体化破题的一年。
新世纪以来出台的6个中央一号文件，2004年关注的主题是农民收入，2005年是农业综合生产能力，2006年至2009年是新农村建设，传统的农民收入、现代农业、基础设施建设等都装入了新农村建设发展战略中。
细心的人会发现，新农村建设虽然很好，但一直难以破解过去制约中国发展，并且已喊了多年的城乡统筹问题。新农村建设得再好，还是难以挡住或留住农村的青年，他们对城市向往的热情永远难以改变。
尽管政府把物力、财力等投向了农村，但还是难以解决农村的散、空、穷问题。庞大的人口不能一直滞留在农村，要把他们转移出来，减少农村人口，才是最终消除贫困，缩小城乡差距的主要途径。单纯地让农民留在农村是永远难以解决城乡统筹问题的。未来的城乡统筹就是要逐步解决农村人口向城里统的问题，而不是单向地把农村的土地统向城市，资金统向城市，人也跑向城市，但人口户籍却还留在农村。
人口户籍留在农村，也一直制约着城市规模的扩大。数年来除了超大规模的几个大城市不断生长外，中等城市与城镇一直数量偏少，规模偏小，且发展速度缓慢。县域的乡镇人口一般也就几千人，一直难以有集聚效应，更无法对周边的农村产生辐射与带动作用，人气远远不足。
如果通过城镇化的发展，在规划引导基础上，积极稳妥地吸引大批回乡青年在中小城市与城镇落户，通过户籍制度放开与产业发展吸引大量农村人口，集聚的人气会对中小城市与城镇的发展有一个带动作用。人口的增加必然会带动这些城市与城镇的房地产及其相关产业发展。而大量的人口从农村转移出去后，农村的土地经营规模也会因此而扩大，从而使务农的农民通过经营较大规模的土地提高收入。
所以，2010年的中央一号文件成了中国未来发展的一个战略转移点，从此，中国的发展重点就从过去单纯地发展新农村，过渡到真正的城乡统筹。通过城镇化，使中小城市与城镇吸引大量转移出的农民，从根本上解决“三农”问题。当然这是一个牵一发而动全身的问题，属于最难啃的骨头。单一的政策是难以奏效的，必须综合考虑多方面因素，包括城镇规划、户籍制度、房地产发展、就业机会创造、社会保障、农地非农用、粮食安全等。
从这个角度来看，中央再次把一号文件锁定在“三农”上，是想通过对户籍制度的破题与中小城市与城镇的发展，作为农村问题彻底解决的工作抓手，以此引导未来城乡一体化全面发展。(文/郑风田 作者为中国人民大学教授)
2004~2009：一号文件又归三农
如果改革初期关于农村问题的5个一号文件是为农村改革保驾护航的话，那么2004年至2009年的一号文件，则是开启了重农时代。
2004年2月8日，《中共中央国务院关于促进农民增加收入若干政策的意见》作为2004年中央一号文件，正式公布。
人们不会忘记：从1982年至1986年，中央连续出台了5个关于农村工作的一号文件，开创了中国农村发展和改革的新局面。此后，在广大农村干部群众心目中，中央一号文件成为象征解放和发展农村生产力的专用名词。
时隔18年后，党中央、国务院又发出了关于农业和农村工作的第六个一号文件，处于“真穷、真苦、真危险”境地的农民高兴地发现：中央一号文件又回来了。
此后直到2009年，中央又连续出台了6个一号文件。如果说改革初期关于农村问题的5个一号文件是为农村改革保驾护航的话，那么2004年至2009年的中央一号文件，则是开启了重农时代。
改革开放初期的5个中央一号文件，使几千年温饱不保的中国农民，在历史的瞬间，越过了贫困，从温饱线上逐步向小康迈进。然而，农村的改革，深层次的推进，依赖于城市国有经济改革和政治体制改革。
第一，从1985年起国家实行流通渠道体制改革，但这项改革经历了曲折反复之后，至今也没有完成，致使农民不能顺利走向市场。
第二，家庭联产承包责任制确立后，按照原来的设想，新的农业体制是有统有分，是统分结合的双层经营体制。但事实上，一直受“大集体”压抑的农民，没有那种兴趣。所以当时层层上报设立了多少多少个经联社、合作社，但实际上是农户各自经营。这种千家万户各自经营的方式，与大市场的要求极不适应。农民不了解市场，往往是看邻居。本村当年种什么赚了钱，明年就跟上种什么。结果是，今年市场上的稀缺产品，明年就过剩，农民吃尽了苦头。
尤其是在改革的中心转向城市之后，由于城市和农村的改革交织在一起，出现了一些新的碰撞和摩擦。
首先，误认为农村富裕起来了，因而各方面通过种种办法向农村、向农民伸手，农民负担不断加重。
同时，国家继续采取剪刀差的办法从农村积累资金，用于城市建设、工业建设。税制改革虽然取得了很大成绩，但对县以下财政收入压得太紧，只占全国财政收入的21%，却供养了69%的国家工作人员，农村公共财政开支严重不足。本应由国家负担的义务教育和公共卫生事业却要农民负担。为了维持基层政权的正常运转，乱收费、乱摊派、乱集资现象屡禁不止。再加上农村机构膨胀，人员增加等多方面的原因，农村改革初期农民得到的实惠一点一点地被抵消了。
而且，由于城乡二元结构的长期存在，大批剩余劳动力滞留农村，农民不能充分就业，因而农民收入增长缓慢，农民物质和文化生活水平得不到进一步提高。特别是中部粮产区，有的年份还出现了负增长，农民种粮积极性严重受挫，因而造成粮食连年减产，对国家的粮食安全和市场供应产生了不利的影响。
2000年，长期在农村基层工作的李昌平，把他在农村从事基层领导工作所体会、观察到的问题，致信朱镕基总理，概括为“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，一时成为“三农”问题最经典的名言。在这三个概括中，对农业是否危险或许还存有一定的争论，但农民真苦、农村真穷，却是普遍公认的事实。农村所面临的严峻形势，也引起了党中央国务院的高度关注。
1993年以来，中央每年召开一次农村工作会议、每年出台一个关于农业和农村工作的文件，已经成为惯例。但2003年却先后召开了两次中央农村工作会议，下发了两个文件，为20年来所仅见。
为准备2003年初的中央农村工作会议，刚刚选举产生不久的新一届中央政治局和中央政治局常委会专门召开会议。在2002年12月28日的中央政治局会议上，中央政治局就提出，要更加关注农村，关心农民，支持农业，要把“三农”问题作为全党工作的重中之重。这为2003年年初召开的中央农村工作会议作了非常重要的铺垫。
2003年初，新当选的总书记胡锦涛出席中央农村工作会议并作重要讲话，讲话中的“全面建设小康社会最艰巨、最繁重的任务在农村”这句话后来被广泛引用。这也解释了总书记到会作重要讲话的深层原因。
2003年底，第二次中央农村工作会议召开。从表面上看，这一方面是出于对1978年12月22日十一届三中全会原则通过《中共中央关于加快农业发展若干问题的决定》拉开农村改革序幕的纪念，另一方面也由于2004年春节是在1月份而使会期提前。但更深层次的原因是，中央经过认真的分析和研究后认为，2003年在遭受非典和多种自然灾害的影响下，农业和农村保持稳定发展，目前的局面来之不易，很多经验值得认真总结；同时，近几年来农民收入持续增长缓慢，已成为影响农村乃至整个国民经济全局的重大问题。
农业和农村工作从长时期的“基础地位”，到近几年的经济工作“首要位置”，再到现在的全党工作“重中之重”，四个字的变化，反映了新一届中央领导集体对解决“三农”问题的高度重视。中央一号文件时隔18年重新回来，就是这种高度重视的最好体现。
18年后，中央再次把“三农”问题作为中央一号文件下发，让农民增收成为文件的主题，是在农民收入增长缓慢、城乡居民收入差距不断扩大这个大背景下作出的战略决策。文件传递了一个明确的信号：那就是党和政府高度关注着“三农”问题，党和政府十分关心着广大农民的根本利益，党和政府时刻惦记着9亿农民的增收问题。
此后，直到2010年，中央年年都把“一号文件”留给“三农”，使广大农民在每一个春天都能最先感受到一种破冰后的温暖。(文/余广人 作者为近代史学者)
1982~1986：“中央一号文件好！”
改革开放初期的5个“一号文件”，反映了广大农民的心声，记载了中国农村改革的历史进程。
1978年冬，安徽省凤阳县梨园公社小岗生产队的18位农民，按下了18个鲜红的血手印，分田到户，率先实行农业“大包干”。邻村得知后，也模仿着干起来。1979年6月，安徽省委第一书记万里到凤阳听了有关大包干的汇报后，当即表示支持。
凤阳县小岗队18个农民包产到户的壮举，率先敲响中国农村改革的鼓点。
不准落户口一“黑户口”一社会主义“依存户口”
在既往社会主义公有体制的词典里，“包产到户”在宪法里找不到支持的释义。甚至在十一届三中全会的红头文件中也找不到明确根据。三中全会发出的《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》有两个明确的“不许”——“不许分田单干，不许包产到户”。
但这个文件也能让人看到改革的迹象：农村劳动组织“可以按定额记工分，可以按时记工加评议，也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励”。这个“可以、可以、也可以”的农村政策，农民只看到了“也可以”，把它当成一个充满希望的小窗口——包产到户不准落户口，“到组”的“也可以”，也是他们长期求之不得的啊。
“也可以”的“包产到组”随即开始撕破“两个不许”的禁锢。到1979年国庆前夕，“包产到户”、“分田单干”在农村已成不可遏制之势。此时召开的十一届四中全会将三中全会的《关于加快农业发展若干问题的决定》几经修改，去掉“草案”二字，作为37号文件正式下发。
修改后的《决定》，把“草案”中的“两个不许”，改为“一个不许”、“一个不要”：“不许分田单干。除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，也不要包产到户。”在中央红头文件中，语气如此和缓的“也不要”，此前罕见。这小小的文字修改，给农民打开了一条门缝，“包产到户”从这条窄窄的门缝挤出去，虽然是“黑户口”，但开始了“野蛮”生长。
千百万农民挤在门缝等待出去，中央也在争论中为打开大门努力。1980年9月，中央下发了《关于进一步加强和完善农业生产责任制的几个问题的通知》，即著名的中发【1980年】75号文件。文件规定：“在那些边远山区和贫困落后地区，长期吃粮靠返销，生产靠贷款，生活靠救济的生产队，群众对集体丧失信心，因而要求包产到户，应当支持群众要求，可以包产到户，也可以包干到户，并在一个较长的时间内保持稳定。”
虽然“可以包产到户，也可以包干到户”前，有“在那些……”等限制条件，但这些限制条件事实上说的中国农村的现状——斯时中国有哪个地方敢说自己不是“贫困落后地区”呢？“包产到户”开始有了“准生证”。不过，“户口”要这样上——文件规定：“在生产队领导下实行包产到户是依存于社会主义经济，而不会脱离社会主义轨道的，没有什么复辟资本主义的危险，因而并不可怕”，户头是归在“社会主义”下，而成员的身份则只是“依存”，使这个户口上得多少有些不理直气壮。
文件的模糊容易产生歧义。于是，在文件的贯彻执行中就难免各取所需：赞成包产到户者说，我们是“贫困落后地区”，可以搞；反对者则说，我们是一般地区，不能搞。赞成者说，文件说包产到户没有复辟资本主义的危险，当然就属于社会主义性质；反对者则说，文件说包产到户依存于社会主义经济，可见它不是社会主义性质。现实逼着中央必须有明确的态度，再发一个文件成为必须。
五个一号文件出台
1981年，主管农业的副总理万里，责成国家农委副主任杜润生主持起草文件。吸取此前模糊语言引起歧义的教训，这个文件在起草过程中就力求文字明确。可是，要明确地给包产到户上一个社会主义户口，也不是那么容易的事情。文件起草很快，但讨论很慢，修改更是费时费力费心思。经过中央书记处几次讨论审查，最后通过时已经是1981年的年关了，来不及年内发出，只能作为1982年的中央一号文件发出了。
尽管这个文件是偶然性地成为“一号文件”，但对于渴盼中央认可的广大农民来说，依然以心照不宣的心态把这看成了是对农业、农民、农村的重视。时任总书记的胡耀邦一锤定音；在农村工作方面，每年搞一个战略性文件，下次还要排“一号”。由此，连续5年，每年的中央一号文件都是谈农业问题。年初布置调查题目，到秋季总结，冬季起草文件，次年年初发出，以显示其对农村政策的连续性、重要性和权威性。
1982年：给包产到户正式上社会主义户口。
这一年的中央一号文件，名为《全国农村工作会议纪要》。文件以毫不含糊的语言指出：“目前实行的各种责任制包括小段包工定额计酬，专业承包联产计酬，联产到劳，包产到户、到 组，包干到户、到组，等等，都是社会主义集体经济的生产责任制。”文件还从理论上对包产到户和包干到户作了说明，不但肯定了“双包”(包产到户、包干到户)制，而且说明它“不同于合作化以前的小私有的个体经济，而是社会主义农业经济的组成部分”。
据杜润生回忆，这个文件报送中央，邓小平看了以后表态：“完全同意。”陈云看后通过秘书打来电话：这个文件我已看了，这是个好文件，可以得到干部和群众的拥护。他还亲自参加政治局会议，听取文件说明，最后说：文件好，说明也好，所提问题，我赞成。
包产到户得到了社会主义正式户口，对此的争论也基本告一段落，农村改革的骏马驰骋于广袤的田野。
1983年：肯定包产到户是农民的伟大创造，放活农村工商业。
1982年十二大召开，胡耀邦在报告中强调，农村的发展，要在总结群众实践经验的基础上逐步加以完善。五届人大？五次会议的政府工作报告中，再次肯定联产承包制是“现阶段在农村发展我国社会主义经济制度优越性的一种十分有效的形式”。同时，农村形势的发展，也为扩大改革成果提供了政策依据。到1982年底，农业生产总值比上年增长11%，多种经营在农村已成为不可遏止之势。继续肯定扩大农村改革成果，就成为1983年一号文件的要义。
1983年元旦，第二个中央一号文件——《当前农村经济政策的若干问题的通知》出台。文件不仅再次肯定“包产到户是社会主义集体经济的生产责任制”，而且高度赞扬“是在党的领导下中国农民的伟大创造，是马克思主义农业合作化理论在我国实践中的新发展”。文件就农村发展多种经营、商品生产等问题提出了 “两个转化”、“三个一点”的新政策。即促进农业从自给自足经济向较大规模的商品生产转化，从传统农业向现代农业转化；党和政府各部门、各级领导干部都应力求做到：思想更解放一点，改革更大胆一点，工作更扎实一点，保证“两个转化”加快速度进行下去。
1984：发展商品生产，抓好商品流通。
1984年1月1日，中共中央发出《关于一九八四年农村工作的通知》，即第三个一号文件。如果说，前两个中央一号文件着重点是对包产到户定性和解决农业和农村工商业的微观经营主题问题，那么，1984年的中央一号文件，着重解决的就是商品生产和流通的问题。用杜润生的话说，“要解决就是发育市场机制的宏观问题”。
文件强调要继续稳定和完善联产承包责任制，延长土地承包期。为鼓励农民增加对土地的投资，规定土地承包期一般应在15年以上，生产周期长的和开发性项目，承包期应当更长一些。文件要求调整农村产业结构，大力发展农村的产品生产和商品交换，允许农村社会资金自由流动，允许农民经商，发展社队企业。此后，中国农村出现了一个新名词：“乡镇企业”。
1985年：调整产业结构，取消统购统销。
1985年1月，中共中央、国务院发出《关于进一步活跃农村经济的十项政策》，即第四个一号文件。文件的中心内容：一是改革农产品统派购制度，逐步把价格放开，真正按价值规律办事，做市场调节的文章；二是调整农村产业结构，继续贯彻决不放松粮食生产、积极发展多种经营的方针，面向市场，因地制宜，使农业内部各个方面协调发展，逐步实现农村产业结构合理化。调整农村产业结构，取消30年来农副产品统购派购的制度，对粮、棉等少数重要产品采取国家计划合同收购的新政策。国家还将农业税由实物税改为现金税。
这个文件标志着十一届三中全会之后开始的，以建立农村家庭联产承包责任制为中心的农村改革第一阶段已基本结束，进一步改革农村经济管理体制、促进农村产业结构合理化的农村改革第二阶段即将开始。我国农村从此进入全面发展商品生产的新阶段。
1986年：增加农业投入，调整工农城乡关系。
1986年1月1日，中共中央、国务院下发了《关于1986年农村工作的部署》，即第五个一号文件。文件肯定了农村改革的方针政策是正确的，必须继续贯彻执行。农村中出现的一些新问题，只有深化改革才能加以解决；针对农业面临的停滞、徘徊和放松倾向，文件强调进一步摆正农业在国民经济中的地位。
相比此前的中央一号文件，这一年的一号文件明确指示性的东西少了，而指导性的东西多了。这是因为中国农村的改革发展到1986年，受制于城市国有经济改革和政治体制改革，深层结构不触动，农业改革也只能在理论层面上加以强调。正因为如此，农村改革初期一系列中央一号文件的历史使命告一段落。
5个中央一号文件如实记录了中国农村改革的历程，客观地反映了广大农民的心声，成为推动农村经济迅速发展的强大动力。
追溯这个历程，人们自然会想到26年前那令人难以磨灭的一幕：1984年10月1日，在天安门广场热烈庆祝建国35周年盛大游行中，当农民游行队伍高抬“联产承包好”五个大字的巨幅标语牌走过检阅台时，广场上顿时欢呼起来，人们齐声高喊：中央一号文件好！(文/徐庆全 作者为当代史学者)
李昌平的又一惊语
2000年给朱镕基总理上书的著名乡党委书记李昌平，10年后再度语出惊人：近年连续出台的涉农一号文件，措施与目标还有不配套的地方。
“我叫李昌平，今年37岁，经济学硕士，在乡镇工作已有17年，现任湖北省监利县棋盘乡党委书记。我怀着对党的无限忠诚，对农民的深切同情，含着泪水给您写信。我要对您说的是：现在农民真苦、农村真穷、农业真危险！”
2000年3月8日，时任湖北省监利县棋盘乡党委书记的李昌平，上书当时的国务院总理朱镕基，痛陈农村存在的严重问题。
李昌平此举震动中央，七常委动情批复，引发了当地一场大刀阔斧的改革，由此引起全社会对“三农”(农民、农业、农村)问题的关注。
2000年，李昌平当选《南方周末》年度人物。而他的那三句话——“农民真苦、农村真穷、农业真危险”，也成为对“三农”问题最经典的概括。
此后，李昌平当过记者编辑，在农村发展组织香港乐施会有过6年多扶贫实践，现在是河北大学中国乡村建设研究中心的研究员。
“我向总理说实话”10年后，2010年1月31日，就在中共中央和国务院连续第7年发布涉农的中央一号文件之际，一直关注“三农”问题的李昌平，向《财经国家周刊》记者阐发了又一番惊语。
“公司+农户”能否增加农民收入？
《财经国家周刊》：你认为，农村目前的情况与你10年前给朱总理写信时相比，改变没有？
李昌平：10年来，“三农”变化很大。首先一个变化是农民负担比过去大大减轻了。第二是粮食生产上了一个新台阶。我给朱总理写信的时候，粮食产量处于一个低谷阶段。第三个变化是，现在农村的医疗、教育、养老、基础设施建设等，都纳入到了中央财政范畴。当然，在改变的过程中，仍存在不少问题。
《财经国家周刊》：那么你认为，近几年，中央连续出台涉农的“一号文件”是否针对了农村的问题？
李昌平：最近几年的中央一号文件细读下来，我发现采取的措施与提出的目标有某些不配套的地方。
《财经国家周刊》：请举例说明。
李昌平：比如，有好几年的中央一号文件目标都是增加农民收入，可后来采取的一些措施就还不能与之完全配套。
《财经国家周刊》：此话怎讲？
李昌平：1985年以前，农村有不少万元户、专业户，种20亩地，养20头猪就是专业户，就能成为万元户。那时的万元户可能相当于今天的几十万元户。现在，种20亩地，养20头猪，农民能挣几千块钱就不错了。原因在哪？
目前增加农民收入采取的核心措施之一是发展现代农业。如何实现农业现代化？政府文件中所指的农业现代化道路就是“公司+农户”，即由资本主导农业产业化、现代化，而非农民主导。最近两年，有的地方开始鼓励和扶持农民将土地流传给公司，农民作为股东和农工，或者佃户和“计件工”。
资本主导下的农业产业化或现代化，利润总是要流向产业高端。那么产业化程度越高，作为产业低端的农民，收益就越小。这个问题是应该注意的。
可针对农业发展的不同阶段制定相应政策
《财经国家周刊》：你认为措施和目标还有哪些不配套的地方？
李昌平：我们还没有根据农业发展的不同阶段制定相应政策。
《财经国家周刊》：你认为农业发展应分为几个阶段？
李昌平：我把农业发展分为三个阶段：第一个阶段是农产品短缺阶段，以追求增量增长为目标。因为增产就可以增收。“劳动密集＋技术密集＋农业基础设施建设”，是这个阶段的农业政策要点。
第二个阶段是主要农产品供需平衡阶段，以追求价格增长收益为目标，这个阶段增产往往会减收，要想增产又增收就必须追求价格(稳定提高)收益。以水果为例，供需平衡以后，产量增长1%，价格下降5%。减产1%，价格也可以上涨5%。今年广西的香蕉卖两毛多钱一斤，就是大幅增产导致的。山东的大蒜价格暴涨，主要是大幅减产所致。“谷贱伤农”，是第二阶段的常见现象。
这个时候怎么保护农民的利益？就需要依靠农民组织了。比如，台湾有七八个生产柑橘的农协。假如预测到某年柑桔要增产10%，就意味着价格将下降50%。怎么办？农协联盟开会，产生一个决议，比如把一级品二级品拿去卖，三级品四级品坚决不准卖。价格比上年高一点，一级品二级品卖完了，钱也回来了。三级品四级品生产果汁，再不行做肥料或往海里倒。这个阶段的农业政策要点是：“技术(质量)密集＋组织密集＋资本密集＋品牌密集”。
第三个阶段是农业高度发达和高度市场化阶段，追求市场份额收益为目标。这个时候农业政策要点是：“技术密集＋组织密集＋资本密集＋品牌密集＋国家产业政策扶持”。美国等国家就是扶持自己龙头产业抢占别国市场份额，如美国扶持其四大农业资本集团占有了中国大豆及其产业的绝大部分市场份额收益。
《国家财经周刊》：你认为目前中国农业处于哪个发展阶段？应该采取什么样的相应政策？
李昌平：中国1982年实行包产到户，1984年出现局部的“卖粮难”，1985年粮食供需平衡，用了3年多的时间解决了主要农产品短缺问题，农业发展从此进入了第二个阶段，加入WTO后，不少地方已经进入第三阶段了。
我认为，从1985年至今，一部分农业政策还停留在第一阶段，始终鼓励农民以追求产量增长为第一目标。虽然也有“组织密集＋资本密集＋品牌密集＋国家扶持”。我们要防止走菲律宾模式，要借鉴日本模式。我们应该帮助农民组织起来，主导农业产业化，追求的是价格增长收益：应该鼓励龙头企业向海外进军，占有更大的海外市场份额，而不是只扶持龙头企业下乡抢农民和农民组织的市场份额。
“如果让我制定一号文件”
《财经国家周刊》：假如让你制定“一号文件”，你认为还要加上什么样的政策？
李昌平：一号文件应该确定的是农业发展的方向性问题、战略性问题，并不断总结实践，典型引路。
首先，一号文件必须回答清楚农村基本经济制度问题。
中国宪法规定，农村的基本经济制度是：“土地村民集体所有”，“实行统分结合的双层经营体制”。这两句话在上世纪80年代是很明确的，但是现在有些名存实亡了。农村基本经济制度，是支撑农村经济、政治和社会的基石。不管学术界对“土地制度和双层经营体制”如何争论，在政策上这个问题都是必须要回答清楚的，不能含糊的。
第二，分阶段、分区、分权制定政策。
不同的农业发展阶段要匹配不同的农业政策。中国不同地区处于不同的农业发展阶段，有的还在第一阶段，大部分在第二阶段，胶东半岛、辽东半岛、海南岛已经进入第三个阶段，怎么能用同样的政策呢？东北和西南有着不同的农业体系，几大粮食主产区，要保证的是国家主粮安全，应该分区制定相应政策。
另外就是要分权制定政策，把一部分权力放下去，让省市县根据实际情况自己制定政策。
第三，“一号文件”要确定农业发展的主体和道路。中国农业农村发展的主体和主导是农民和农民组织，资本集团不是中国农业和农村发展的主体和主导，“公司+农户”不是中国农业农村现代化的唯一路径。我们到底应该选择菲律宾模式，还是日本模式，还是中国模式？这些“三农”发展的战略性问题，也是国家转型过程中的根本性问题，是政策制定者及“一号文件”需要首先回答的问题。
第四，“一号文件”要在调查研究和试验示范的基础上写。上年的一号文件贯彻执行的如何，要回顾；新的一年应该推出一两个不同区域、不同发展阶段的典型，典型引导，以点带面。(记者 李杨)
资料
菲律宾模式与日本模式
农业现代化存在多种道路或模式，典型的有两种，即菲律宾模式和日本模式。
1898年，美国从西班牙手中接管菲律宾后，西方农业跨国公司和菲律宾本国资本家下乡兼并了菲律宾小农的土地，主导农业产业化，甚至控制了农村金融保险等领域。农民逐步退出农业产业和农村经济的各个领域，成为资本的雇佣农工。然而随着技术的进步，所需的农业工人越来越少，大量失地和失业农民涌进城市。但50年代中后期菲律宾的经济危机日益严重，大量城市失业农民工不能返回农村了，菲律宾从此由“亚洲典范”走向内乱丛生。这就是菲律宾模式。
日本模式不是依靠资本改造和消灭小农，也不是让资本主导农业现代化，而是在限制大资本下乡的同时，扶持小农组织起来，建立以金融合作为核心的综合农协，变传统小农为组织化的现代小农，包括金融保险在内的农村经济都由农协主导发展。农民不仅分享种植业、养殖业的收益，还分享金融保险、加工、流通仓储、市场资料生产供应、技术服务等诸多方面的绝大部分收益。日本、韩国以及中国台湾地区采取的是这种模式。
"包产到户"解密
----专访中国农村改革重要参与者与见证人杜润生
面对群众自发的"包产到户"做法，中央怎么看？且听杜润生讲述"包产到户"提出过程中的高层争论。
现年97岁高龄的杜润生，1932年参加革命。1949年在中共中央中南局秘书长任上，领导中南地区土地改革。他所提出的"分阶段进行土改"的主张，得到毛泽东的赞誉。此后，他的命运与农村问题紧密联系在一起。
1953年，杜润生调任中共中央农村工作部秘书长、国务院农村办公室副主任，参与组织农业合作化；1955年在农业合作化运动中，因心存疑虑而被以所谓"右倾"错误调离。
1979年初，杜润生任国家农业委员会副主任。1983年任中共中央书记处农村政策研究室主任，兼国务院农村发展研究中心主任，主持起草农村政策文件，特别是5个中央一号文件。杜润生是中国农村改革的重要参与者及见证人。
1979年初，根据十一届三中全会的决议，国家农业委员会成立。农委作为国务院指导农业建设的职能机构，同时兼理党中央委托的农村工作任务，并指导各省、市、自治区农业委员会和中央相关部门的工作。中央任命国务院副总理王任重兼任农委主任，杜润生担任副主任。此时，安徽、四川的农民开始了自发的群众性的包产到户，对既往的农业管理体制进行了划时代的冲击。
《财经国家周刊》：当时，中央对于农民自发的包产到户怎么看？农委对此的看法又如何？
杜润生：当时中央高层负责同志都很重视农业，但对改革人民公社体制、推行包产到户有不同意见，难以一下子转变过来。我刚到农委工作时，也面临着如何看待这一问题的局面。一些关心我的同志对我好言相劝，要紧跟党中央，接受邓子恢的教训，不要搞包产到户。但相反，也有一些同志则说，包产到户势在必行，只是个时机问题。看来，在包产到户问题上的争论，是难以回避的了。
《财经国家周刊》：在这种情况下，农委的工作是不是就陷入到两难境地？
杜润生：农委的确是两难的境地。农委是国务院的机构，自然应该和中央保持一致，但是，一些有识之士的意见，则对农委支持农民的行动提供了依据。比方说当时胡耀邦的意见。
《财经国家周刊》："生产责任制"这个概念是在什么背景下提出的？
杜润生：农委要替中央、国务院起草一个农村工作的安排意见，涉及落实中央增加对农业的投资，以体现中央《关于加快农业发展若干问题的决定(草案)》精神。耀邦同志看过文件，提议重视多种经营，不要只强调水利，不要"以粮为纲，全面砍光"，要加上种树种草、发展畜牧业。我对他的意见表示赞成，并说，"民以食为天"这句话成为历来制定政策的出发点，历代朝廷都提出"重本抑末"。这时他很兴奋，说：要立志从现在起，改弦更张，首先把"农业"内涵说明白。
我借机谈到另一个问题，就是"责任制"问题，这是保证农村经济运行的必要条件。我提出：生产责任制到人、到户，现在有些地方已经试验得不错，可增产粮食，减少开荒砍树。可不可以由中央说话，把1979年9月28日后提的"不要包产到户"，改成"准许包产到户"。耀邦说：决议才通过，中央不好立即出面修改。
《财经国家周刊》：我们注意到，1979年3月12日至24日，刚成立不久的国家农委召开了七省三县农村工作座谈会。这是一次专门讨论责任制的会议。我们看到过许多谈包产到户过程的记载，可很少有人提及这次会议。您能讲讲吗？
杜润生：这次会议就是由我主持召开的，当然可以讲的。为什么要召开这个会议？是因为这几个省县都有农民进行包产到户的尝试，那么这几个省的领导对包产到户，有的支持，有的反对，有的观望。开个会来讨论一下。
对于生产责任制的讨论，又主要集中在两个问题上："包产到组"实行什么制度安排？"包产到户"究竟应采取什么态度？
对于包产到组，三中全会关于农业问题的决议草案曾提到"也可以在生产队统一核算和分配的前提下，包工到作业组，联系产量计算劳动报酬，实行超产奖励"。会议围绕这个问题发生了争执，分歧主要在于是否允许把劳力、农具、土地、牲畜"四固定"，常年包到组。有的主张不能固定到组，认为那就是分队，是"三级所有"变成"四级所有"。有的认为不固定到组是行不通的，怎么联系产量？
《财经国家周刊》：你们在会上进行争论的同时，社会上也在争论，当时《人民日报》就发表了张浩来信，对包产到户提出指责。
杜润生：张浩来信能成为一个事件，当然代表了一种倾向。但能刊登在《人民日报》上，还是由于一位领导同志的批示。张浩是甘肃的干部，他到河南出差，在洛阳地区看到某些情况，给《人民日报》写信：认为"包产到组、包产到户都是脱离群众，不得人心的"。那位领导同志批示报社：态度要明朗，号召大家不要搞包产到户，已包的说服引导，回到集体经济。这个批示，正好在会议期间，1979年3月15日《人民日报》以编者按语的形式在头版发表，因而对四川、安徽的试验起了泼冷水的作用。
《财经国家周刊》：这对你们会议的讨论有影响吗？
杜润生：有影响，但不大。我们还是照样进行自己的讨论。经过争论，在"会议纪要"中提出：现在存在的包括"常年包工包产到组"在内的几种办法，"只要群众拥护，都可以试行"。这样就确定了对包产到组的共识。
《财经国家周刊》：这次会议中讨论的内容，你们是不是都及时地上报中央？中央对此怎么看？
杜润生：在会议期间，那位领导同志从上海回来后，在会上讲了集体经济的优越性，特别强调统一调配劳动力的优越性。
3月20日下午，中央主要领导约见会议代表。对于包产到户，举了湖南洞庭湖"双抢"的经验，证明组织起来分工合作可以提高新的生产力，集体经济还是优越的，但也讲不要"一刀切"。3月22日，那位领导同志又到会讲话说：合作化几十年了，到底是好是坏？基本上是好的。
《财经国家周刊》：看来，当时中央对待包产到户虽然有不同意见，但提倡多讲道理，允许自由讨论，并没有上纲上线。
杜润生：在当年，包产到户是个触及体制的问题，即使允许讨论，以中央文件的方式明确肯定，是很难的。因此，最后，会议产生的文件不得不妥协，说包产到户，不是统一经营，从这点讲接近单干，但不同于单干。对于群众搞包产到户，"如果一时说不服，也不要勉强去纠正，更不能搞批判斗争"。
《财经国家周刊》：这句话等于批准既成事实了，也算是一个很大的进步了。
杜润生：是啊，最后，中央主要领导有个意见就更好了，他同意"深山、偏僻地区的孤门独户，实行包产到户，也应当许可"。1979年4月，中央批转了这个会议《纪要》，这是中央文件里第一次提出在一些特殊地区应当允许包产到户，并把它写入三中全会提出、经四中全会审定的中央关于加快农业发展的若干问题决定中，从而为农村政策的进一步转变奠定了基础。
会议结束时我做了发言，说一些重大问题会议讨论不充分，只能求同存异。《纪要》按中央主要领导和分管农业副总理的讲话精神修改，宣传集体经济的优越性，责任制形式不搞"一刀切"。但春耕大忙在即，搞了责任制的不再动了，"包产到户"也不同于单干，要纠正不可上纲，更不可搞批斗。
《财经国家周刊》：七省三县座谈会是"文革"后首次把包产到户提到中央来讨论，从结果来看，满意的解决尚需时日，但是不是可以说思想已经解冻，禁区已经打开？
杜润生：此后，华国锋又主持召开了一次中央会议，邓小平、李先念等出席。会上，我说明了一些农村现存的问题：有些地方包产到户，生产很好，群众欢迎。也发生点问题，像河北赞皇县一带实行包产到户，因对林业政策缺乏事先安排，农民怕今后政策有变，先下手捞现货，砍了一些树，没有出现太大的问题。像安徽全椒等地生产有发展，农民积极性高涨，社会安定，是很好的。有的领导表态包产到户不宜提倡。中国单干了几千年，还是没粮食吃，还是受穷嘛！有的领导表态再次用他在湖南"三夏"抢收抢种季节必须互助、合作的事例来说，非集体化不可。邓小平当场没有就此问题表态，他说：农村问题很多，一大堆，应该抓住主要的解决。他还说：贫困地区总得放宽政策。这为他尔后支持包产到户留下伏笔。
《财经国家周刊》：既然七省三县座谈会把禁区打开了，进一步突破也就指日可待了。
杜润生：没有你想象的那么简单，争论还是很激烈的，要松口是很不容易的。1980年1月，国家农委召开人民公社经营管理会议，那位领导同志再一次讲集体经济的几大优越性。
《财经国家周刊》：那你的讲话就和那位领导同志的讲话形成了两个声音了。中央怎么看？
杜润生：1月31日下午，会议向中央政治局汇报情况。华国锋等人讲话后，邓小平最后讲了话，他说：对于"包产到户"这样的大问题，事先没有通气，思想毫无准备，不好回答。他讲了一个大决策：就是本世纪末实现温饱，下世纪初实现小康，分两步走，要确定目标。他说：这是个战略思想，定出这个目标是不容易的。我们要按照一千美元这个目标，考虑我国经济发展的速度，考虑农村经济的发展。现在不定出规划，不确定目标，四个现代化是没有希望的。
《财经国家周刊》：当时，包产到户虽然没有在全国推开，但是，安徽、四川、内蒙、甘肃等地的经验已经证明，这是切实解决农村问题的新创举，为什么有些人要反对？
杜润生：这种情况应该分开来看。下面很多同志持不赞成态度，主要是由于包产到户仍然不合法。十一届三中全会制定的《关于加快农业发展若干问题的决定草案》，是规定"不许包产到户"的。1979年9月，十一届四中全会通过了这个决定。其中提出，除某些副业生产的特殊需要和边远山区、交通不便的单家独户外，不要包产到户。把原草案"不许"改成"不要"(因为大家已按照早已发出的草案学习过文件，这个不大的修改变动没有受到应有的重视)。
《财经国家周刊》：可是，后来的实践在推动着你们这些决策者，当时是形势逼人嘛，恐怕不变也得变呀。
杜润生：你说得很对，当年形势的发展在逼迫人们思考、决策。像包产到户这样的问题，解决的关键在于说服党内领导干部。再跨一步，只有破除多数同志原有的思维定势，才会引起决定意义的变化，这要靠实践深化。(文/《财经国家周刊》特约撰稿 徐庆全)
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