——专访中国社科院工业布局与区域经济研究室主任陈耀

　　□ 实习记者  和阳

　　● 划定限制和禁止开发的区域，是国家整体利益的体现，这种理念和原则必须信守，但实际执行过程要因地制宜，不宜一刀切。

　　● 对于民族地区丰富的自然资源也要尽可能实施“就地转化”战略，为当地多留一些油气矿产等资源，带动当地经济快速发展，而不是把资源大量调运出去。

　　● 政府的西部投资一般着眼于“均衡发展”目标或旨在解决地区公平问题，就像人们一般所说的，是“扶贫”性质，是“政治线”。

　　● 国家调控政策可以实行“逆市场”引导政策，但总体上看，这种引导政策力度不够，作用有限

　　从2000年1月国务院西部地区开发领导小组成立算起，西部大开发的口号已经回荡了整整10年。10年来，国家在西部地区安排了120项重点工程，投资总规模超过22000亿元。这其中既包括西气东输、西电东送、青藏铁路等基础设施建设，也包括退耕还林还草、三江源自然保护区等生态工程。海量资金倾泻在这片广袤的土地上，10年的成绩单在中国社科院西部发展研究中心副主任、工业布局与区域经济研究室主任陈耀看来“基本合格”。

　　10年来，西部地区GDP占全国总和的比重从1999年的18.745%提高到了2008年的19.376%，提高了0.63个百分点。与此同时，当初广为担心的西部地区生态系统支撑能力岌岌可危的状况得到改善，生态环境恶化趋势总体上得到遏制，局部地区改善明显，比如京津风沙源治理工程累计完成治理任务12700万亩，土壤风蚀和水蚀明显降低，大气释尘量减少。近日，陈耀就10年西部大开发的成就和不足接受了《商务周刊》的访问。

　　《商务周刊》：当年的“十五计划”中曾这样表述西部大开发的目标，“力争用5—10年时间，使西部地区基础设施和生态环境建设有突破性进展”。您怎么评价这10年间西部的“突破性进展”？我们的成就与目标之间有多大差距？

　　陈耀：从10年的实际执行结果来看，我认为西部大开发基本实现了预期目标。两大重点建设效果突出，尤其是交通能源等基础设施与10年前比可以说是显著改观，生态环境恶化趋势也得到有效遏制，在局部地区改善明显。西部地区经济增长速度加快，10年平均在两位数以上，略高于全国平均增速，特别是应对金融危机以来，西部GDP、投资和工业增速还远高于东部沿海地区。另外，西部城乡居民人均可支配收入也得到改善。

　　目前这个时期东西部经济差距表现为稳定缩小，但长期还需要观察。也可以认为，地区差距的缩小是一个波浪式的缩小过程，不会只有一波。就人均收入差距而言，东西部之间绝对差距在扩大，但相对差距相对变化平稳。

　　西部开发取得的成就与目标的差距，我觉得可用两大指标来判定。一个是西部经济总量在全国的份额至少要与西部人口占全国的份额相适应，目前前者只有17%多一点，后者为28%，也就是说相差10个百分点。如果经济增长不能与人口发展相适应，就必然会造成大量的人口净流出(目前西部多数地区常住人口要小于户籍人口)，恶化当地发展环境。另一个指标是最重要的，就是西部人均GDP至少要达到全国平均水平的75%以上，目前仅有63%。根据欧盟的经验，落后地区人均GDP相当于欧盟平均水平的75%，也就是进入合理的区间，不再享受欧盟区域政策的援助。

　　《商务周刊》：西部发展有所成就的原因应该归功于这一轮经济增长对能源和资源型产业的需求，还是主要因为政策拉动所致？

　　陈耀：西部开发10年成就的原因是多方面的。从客观上说有几个背景，一是1990年代末为应对亚洲金融危机，国家出台了积极的财政政策，通过大量发行国债投入基础设施建设；二是2003年我国新一轮以重化工拉动的高增长，对能源资源型产业产生的高需求。另外就是应对2008年开始的国际金融危机，国家出台刺激内需的“保增长”政策，特别把西部摆在扩大内需的重要地位。从根本上看，如果没有国家实施的西部大开发战略，没有大规模的建设资金投入、项目布局倾斜和优惠政策措施，没有全国各地区的对口援助和帮扶，没有西部3.6亿人民的艰苦努力，西部10年很难看到今天的结果。

　　《商务周刊》：提起东部向西部地区转移的产能，老让人觉得是在转移生态环境杀伤力十足的“落后生产力”。

　　陈耀：产业梯度转移是经济发展的客观规律，随着我国东部地区产业结构调整和转型升级，尤其是劳动力等要素成本上升，资源环境的约束趋紧，东部一部分产业必然要寻求新的发展空间。但从东部转移的产业不能简单与“落后生产力”划等号。从转移动机看，我们可以将产业转移划分为三种类型，即成本驱动型、市场驱动型和资源驱动型。旨在降低生产成本而发生的转移，其生产技术有一部分确实较低，但并非都是低技术，主要体现为劳动密集特点；另外很大一部分企业是到西部拓展市场或接近原材料产地，后者主要表现为资源依赖型企业的布局调整要求。当然，曾经有过一些企业为摆脱环保压力而西迁，现在这种情形已不多见，并且受到环保部门的实时监控。国家有关部门正在制定促进中西部地区承接产业转移的指导意见，旨在引导产业有序转移、科学承接，将会有一系列措施包括出台中西部吸引内资产业指导目录等，以避免污染转移。

　　《商务周刊》：地区发展与环境保护之间的矛盾是个老大难了，主体功能区中的限制开发区域、禁止开发区域与要求经济增长的矛盾，政策上会有什么新思路？

　　陈耀：重点发展地区通常是指资源环境承载力较强、发展条件和前景较好的区域，但开发过程中对生态环境会带来不同程度的影响，处理这种关系的原则可以表述为：要在开发中保护，在保护中开发；发展的规模和速度要与生态环境的承载力相适应，坚决避免无序开发、无度开发和盲目开发。这其中，“限制开发区”必须降低开发的强度，但允许适度发展一些环境友好的产业项目，“禁止开发区”则根本不允许搞工业项目，以生态涵养和保护为重点。

　　主体功能区的规划是先在一些省试点，估计今年国家会正式出台相关实施意见。西部地区划为限制、禁止开发的地区面积最多，因为西部大多属于中国大江大河的上游地区，被认为是中国天然的生态屏障。生态环境的保护与落后地区开发的矛盾，也是西部大开发战略与主体功能区规划理念如何衔接的问题。目前的基本思路是：一部分生态移民，从限制、禁止开发区迁出来，发展相对集中的小城镇；同时国家对这些地区加大转移支付力度。但问题是，生态移民不可能大规模进行，转移支付也只能解决公共服务均等化问题，老百姓的生活改善提高和地区经济繁荣还需要靠经济发展。出路在于采用现代科技发展生态经济、低碳经济、绿色经济和循环经济，走新型的工业化和城镇化道路，但这需要过程。

　　目前政策研究的难点在于：如何保证这些区域的人口和全国一样逐步实现小康目标？大规模迁移人口不现实，大规模财政转移支付有难度。这个问题有人归为是中央与地方的发展权博弈，有一定道理。我认为，划定限制和禁止开发的区域，是国家整体利益的体现，这种理念和原则必须信守，但实际执行过程要因地制宜，不宜一刀切。要有轻重缓急的排序调控思路，首先严控饮用水源地开发，对大江大河上游限制开发的同时，要建立相应的生态补偿机制。

　　《商务周刊》：随着西部地区基础设施的好转，西部地区在衔接内地和中亚乃至俄罗斯、欧洲正在起到大陆桥作用，但“3·14”和“7·5”事件之后，这种开放态势会由于民族问题受到影响吗？

　　陈耀：西部地区具有向西开放的地缘优势，近年来一方面西部交通基础设施条件不断改善，同时我国企业也加快了“走出去”的步伐。通过亚欧大陆桥，西部地区成为中国内地连接中亚、南亚、俄罗斯和欧洲等国家的前沿阵地，尤其是在石油天然气等资源方面，加强同周边国家的开发合作，向西开放对于我国边疆民族地区经济发展会产生更有力的促进作用。你所担心的分裂分子的破坏，会使口岸管理控制更严格，但不会关闭开放的大门。西藏事件出现后，我们曾关闭对尼对印的一些口岸，但由于邻国边民对我国食品物品的依赖，要求我方开放口岸，像尼泊尔国政府还积极配合我国打击分裂分子的分裂活动。因此，边疆民族问题绝不会影响我国西部地区的对外开放局面。

　　过去两年西藏和新疆出现的冲突事件，既有民族矛盾因素，也有经济发展不足的成分。经过60年的发展，两地少数民族与汉族之间的融合发展已成为主流，但受境外分裂分子的挑拨，民族矛盾如果不能及时化解，有时也会上升为主要矛盾。目前中央已经就两地区如何实现跨越式发展展开专门的大规模调查研究，并随后会出台更有强度的援助性政策。我们一方面要通过加快经济发展，改善民族人口地区的生活条件，提供更好的公共服务，进一步促进民族团结和边疆稳定；同时还要反思以往的民族政策，应当更多地从国家整体利益出发，来制定少数民族地区的文化政策、人口政策以及民族地方自治政策。

　　比如，中国已转向社会主义市场经济新体制，发展经济，解决就业，是民族地区发展的重要任务，而就业市场、市场交易采用在中国通行的汉语，这样少数民族人口必须学会汉语才能获得就业机会。所以在民族地区必须在自愿基础上发展双语教育，这样才真正是为少数民族谋福祉。还有，对于民族地区丰富的自然资源也要尽可能实施“就地转化”战略，为当地多留一些油气矿产等资源，带动当地经济快速发展，而不是把资源大量调运出去。

　　《商务周刊》：政府牵头的重大项目会造成大量低效率工程、寻租工程、形象工程等，这种通病在西部地区有什么特殊表现吗？

　　陈耀：西部开发10年，重大项目建设尚未有腐败大案披露，当然不能说你说的这些工程不存在。西部地区经济基础薄弱，大开发投入对国家依赖性较强。而西部是占全国国土面积71%的广袤土地，老、少、边、山、穷地区很多，都要建设要发展，为争取建设项目一些地方也会动歪脑筋，确实需要在建设中注意加强监管。

　　《商务周刊》：一些批评的声音举例说，西部许多地方不顾支线机场多年亏损和地方实际客流量和货物量的考虑，盲目扩建或者提高机场等级。

　　陈耀：支线机场亏损与盲目扩建是两回事。西部地区本身流量不高，但由于山多地广，交通不便，多修机场是解决交通难的必要办法，可通过中央财政补助弥补部分亏损。如果从赢利角度考虑，西部许多基础设施都难赢利，高速公路、铁路也一样。

　　《商务周刊》：如此看来，政府投资在西部，但是评价其效率还是从全国层面考量。

　　陈耀：对西部地区的政府投资确实不能单讲效率，当然也不能一点不考虑效率。政府的西部投资一般着眼于“均衡发展”目标或旨在解决地区公平问题，就像人们一般所说的，是“扶贫”性质，是“政治线”。不过实际考察西部一些国家重点工程，可以说基本上兼顾了公平与效率，如“西气东输”既开发了西部的天然气，又满足了东部地区的生产生活需要，目前一线已满足不了需求，二线正在建设，仍有不小缺口。再比如过去建设的南疆铁路，都说是政治线，不可能赢利，但随着西部开发和新疆建设的推进，目前南疆铁路也是车皮紧俏，运力紧张。因而投资评价还有近期与长远的考量。

　　《商务周刊》：既然考虑到投资效率，接下来的政策中，政府怎么放开门槛吸引民间资本？

　　陈耀：吸引民间参与基础设施投资，对西部地区加快建设步伐十分重要。可以说没有民间资本的跟进，西部地区的开发开放难以取得决定性的成功。除了少数需要政府控制的公益性项目外，大多数基础设施项目都应向民间资本开放。民间资本带来的不仅是资本，更重要的是效率机制。当然政府放开基础项目的程度也要与相应的监管能力相配套。

　　《商务周刊》：如果民间资本能在西部投资舞台上崭露头角，是不是意味着商业性金融也会活跃起来？

　　陈耀：这10年来，我估计政策性金融资金来源中，债券和中央银行借贷大约占40%左右。西部地区开发主要还是依赖国家财政性资金、发放国债，原来的政策性银行(如国家开发银行)也发挥了很大作用，但现在也已转变为商业性银行。从这个角度讲，西部开发需要进一步扩大开放民间投资领域，同时也要尝试一些投融资体制创新，比如培育发展一些民间金融组织，尤其是解决西部中小企业融资难问题。

　　西部中心城市是西部地区的发达经济中心，有的中心城市如成都、重庆和西安，甚至要比中东部某些中心城市还要繁荣。这些西部中心城市可以成为区域性金融中心，对于支持西部市场经济建设将发挥不可或缺的作用。

　　《商务周刊》：西部区域要打造区域发展极，使输血变为造血。在您看来，10年的扶持后，西部地区目前内部自生能力如何？

　　陈耀：这10年西部致力于大规模基础设施和生态环境建设，本身就是为“造血”打基础，只有投资硬环境“硬”起来，软环境不再“软”，西部地区的投资吸引力才越强。当然相比之下，这些年西部地区的特色优势产业发展并没有与基础建设齐头并进，发展的困难除了客观自然条件和人才技术匮乏外，政府对西部特色优势产业的扶持还缺乏有效手段，比如还没有设立专门的产业投资基金，还没有采用国外早就运用成熟的投资补贴工具。

　　《商务周刊》：发展优势产业困难重重，势必影响到扩大西部地区内需的政策，富民计划也难以操作。

　　陈耀：扩大西部地区的消费需求，关键是增加西部居民的收入水平，缩小与东部发达地区收入水平的差距。西部居民收入提高主要是两个途径，一是增加就业机会，这方面可通过在西部培育新产业和引导东部产业转移，改变西部“移民就业”(把劳动力转移到有就业岗位的地方)为“移业就民”(把产业转移到劳动力富余的地方)。另一个重要的是调整地区收入分配结构，主要是通过中央纵向的财政转移支付以及发达地区横向的转移支付，提高落后地区的公共支出水平和社会保障水平，实现各地区之间公共服务水平的均等化。事实上，对落后地区，借鉴国际经验可以主要采取投资补贴形式，而不是直接投资。

　　《商务周刊》：有专家曾说东西部地区差距在相当长时期内会继续存在并扩大，但采取积极有效的政策措施能够减缓差距扩大的速度。从西部地区有无能力抓住市场机会的角度来看，当下全球经济危机对于西部地区的机会意味着什么？

　　陈耀：中国是一个地域广袤、人口众多的发展中大国，地区发展不平衡是会长期存在，但并不是说地区间差距会不断扩大。国际经验证明，一国地区差距由扩大到缩小的过程，实际上也是一个国家走向现代化和不断繁荣富强的过程。人均GDP达到一个临界值(比如5000—8000美元)，地区差距变动就可能出现“拐点”。当落后地区增长速度超过发达地区，地区差距也就趋于缩小。近年来我国西部地区经济增速开始高于东部地区，这必将促进区域经济朝着协调发展的方向迈进。西部有的地区如内蒙古GDP连续7年保持全国增速第一，目前经济总量已接近进入“万亿俱乐部”，届时西部地区就有四川和内蒙古两大成员。

　　不过西部地区双重分化也值得关注。西部地区的城乡差距要大于东部发达地区，换言之，东西部发展差距主要体现在东西部乡村发展的差距，西部的落后主要是西部农村的落后。因此在政策导向上，应当更加注重解决西部地区的“三农问题”，加快西部地区的城镇化进程，加大西部统筹城乡发展的力度。

　　另外，西部内部的差异也很大。特别是近些年一些地区发展速度加快，像内蒙古，而有些地区则依然很慢，比如贵州人均GDP一直处于全国最末位。发展快的地区主要是能矿资源富集地区，抓住了新一轮重化工发展机遇，煤炭、石油天然气、电力和新能源为主要产业引擎，而发展慢的地区主要是资源相对贫乏的地区，多为所谓“穷山恶水”或不毛之地。

　　《商务周刊》：回顾西部大开发的10年，诸多要素资源的流动实质上还是减弱了西部地区的发展潜力，比如人力资源。从这个角度看，西部的开发也好，开放也好，似乎都还需要找到更多着力点。

　　陈耀：西部的人才流动与其他要素资源流动一样，是符合市场经济规律的。国家调控政策可以实行“逆市场”引导政策，但总体上看，这种引导政策力度不够，作用有限。目前的着力点应当是强力推动东部沿海产业转型升级，继续实施“腾笼换鸟”，鼓励东部发展高技术产业、先进制造业和现代服务业，而一般制造业、劳动密集型产业和资源型产业加快向中西部地区转移。通过产业布局的大调整，实现国家产业结构的提升和发展方式的转变。

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