每经记者 何珺

　　话题缘起

　　作为农村一切制度之根本，土地制度既关系着农民的生存问题，也是城乡关系的重要纽带。在刚出台的中央一号文件中，农村土地制度改革占了不小的篇幅。伴随着城镇化的进程，力保18亿亩耕地红线、严管征地、清理小产权房等都成为刻不容缓的任务。

　　因此，《每日经济新闻》邀请两位“三农”专家为您解析这些重点或难点。

　　两者矛盾并不大

　　NBD：2月1日，中农办在解读中央一号文件时表示，“城镇化一定会占用一些农田”。请问“加快城镇化进程”和“保18亿亩耕地红线”之间是否存在矛盾？

　　郑风田：的确会存在一些冲突。为保障粮食安全，中央划定18亿亩耕地红线，用控制征地指标的方法来约束占地行为，但一刀切的“泛粮食安全”政策，使得目前农村土地大多处于封冻状态。值得关注的是，这次一号文件提出的一些措施，已经在由“泛粮食安全”转向“有针对性的口粮安全”，比如提出重点建设800个产粮大县等。另一方面，在城市生活的人，平均占地面积比在农村的小得多，所以通过城镇化，一部分农村人口转移出去后，很可能多腾出一部分耕地。从这个角度看来，城镇化将有利于耕地面积的扩大。

　　党国英：两者之间的矛盾并不大。目前实施的耕地“占补平衡”的政策可以解决这个问题，即“占一亩，补一亩”。如果说，因为城市缺乏土地而影响了城市化进程，这是缺乏依据的。数据表明，我国城市利用现有土地还能容纳1倍以上的人口。

　　NBD：如何平衡城镇化和保“18亿亩耕地红线”之间的关系？

　　党国英：现在的问题不是没有土地，而是土地集约利用水平太差，城市建设用地和农村耕地都存在浪费现象。算上村庄内企业占地，我国村落占地17万平方公里，有效整理后至少可释放出1亿亩土地，足以满足城市扩张需求。

　　郑风田：还有一个问题值得关注，现在的农村人口大多是从西部地区向东部地区转移，对东部城市来说，现有的建设用地指标未必够用。所以我觉得，应该建立一个激励政策，比如长三角、珠三角地区吸收了大量来自外省的农民工，就应该让用地指标也随之“转移”。

　　要保护农民利益

　　NBD：城镇化的过程中，难免要涉及对农村集体土地的征用，目前存在的主要问题是什么？

　　党国英：现在的土地制度主要面临三个问题：

　　一是征地的范围太大；

　　二是征地过程中不允许农民说“不”，集体所有制变成了村干部的所有制；

　　三是对公益性和非公益性用地区分的界限模糊。眼下对这个问题的争议很多，但“已经关注”还是比“无人问津”要强。

　　郑风田：我举两个例子，巴西通过政府强制征地把大量农民转移到城市，结果一无所有的农民最终进了贫民窟。但在我国台湾地区，农民进城后可以通过卖地等多种方式获得大量的补偿，因此他们在城市里也生活得很好。

　　由此可见，城镇化的关键之一是，农民能从土地增值中收益。否则，一旦进城后的农民手头没钱，又无“老家”可回，就可能出现贫民窟。

　　NBD：如何确保征地的合法性？征地制度的改革方向是什么？

　　郑风田：虽然去年的十七届三中全会对区分公益性用地与非公益性用地已有所规定，但在绝大多数地方政府的实际操作中，还是将各种项目都装到“公益性”的框子里。因此，必须从国家层面明确界定两者的区别。

　　此外，一号文件提出，用3年时间完成农村集体土地确权工作。这很重要，但也只能增加农民土地被拿走的难度，我觉得只有取消现行的征地制度，才能真正保护农民的利益。

　　如果国家要进行公益性建设，可以由市场决定价格，由地方人大代表来投票表决是否属于“公益性征地”。

　　从城镇推物业税

　　NBD：清理小产权房已被定为今年国土资源工作的重中之重，国土部曾表示，“今年如不清理小产权房，城镇化进程加快后，问题的蔓延将进一步加速，范围会进一步扩大。”该如何在城镇化的同时，处理好小产权房问题？

　　郑风田：大量人口转移到经济较发达的城市后，会增加潜在的买低价房的需求。而小产权房之所以不被土地管理部门承认，源于《土地管理法》规定，城市化的农村土地要划为国有，要经过征地程序。

　　为什么农村的土地变成城镇后就必须归为国有？最核心的依据是，宪法规定“城市土地归国家所有”。我提倡废除这条规定，并还给农村土地建商品房的权利，对于划定商品粮基地的农村土地严格管理，其他土地应该允许农村自由处置，要允许农民享受到城镇化带来的土地增值后的收益。

　　在一些城市，卖地收入占到地方财政的很大一部分，导致地方政府在地价低时炒高地价，在地价高时却坐视不管，这也是目前房价高涨的主要原因。所以，我认为应该从小城镇建设初始，就开始实施物业税改革，减少地方财政对“卖地”的依赖。

　　NBD：对天津采取的“宅基地换房”的措施，即腾出宅基地发展村镇经济，所换房屋仍是集体产权的方法，是否值得推广？

　　党国英：宅基地换房，其实也是对占用农民宅基地的一种补偿手段，只不过补的不是现金而是房子。制度本身不存在是否合理的问题，关键要看补偿的力度够不够，以及一旦出现商业性用地的情况，农民是否有拒绝的权利等。

　　结束语：感谢两位专家的精彩分析，期待在今年“一号文件”惠农政策的带动下，城乡统筹的步伐能加快，同时有序推进农村土地管理制度改革。

　　对话记者

　　每日经济新闻记者：何珺

　　对话嘉宾

　　党国英社科院农村发展研究

　　所研究员郑风田中国人民大学农业与

　　农村发展学院副院长　

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