精致用地 精致管地——记浙江省开源节流利用土地

　　2009-11-24 信息来源：中国国土资源报

　　保障发展，保护资源，是国土资源工作者必须履行的神圣职责。二者之间既统一又矛盾，特别是在工业化、城市化快速发展时期，这一矛盾更为突出。因此，如何做好“双保”工作，破解发展和保护之间的难题，各地的实践和经验显得尤为宝贵。

　　在我国当代经济发展中独树一帜的浙江省，一直在这方面进行着非常有成效的实践。他们用仅占全国1/100的面积创造了全国1/8的GDP，并在用地日益紧张的情况下，连续13年实现耕地占补平衡。特别是在这次国际金融危机爆发后，为了保证经济更快平衡发展，各地用地压力进一步加大。对此，国土资源部领导多次提到，破解资源压力的着力点要放在转变发展理念、发展方式和创新体制机制上。一直敢为人先的浙江省在这方面又有了宝贵的探索。

　　11月12日到14日，记者采访了浙江省海宁市、杭州市余杭区和桐庐县，所见所闻令人振奋。总的印象，浙江管地用地在日益走向精致。

　　开源，让尽可能多的“生地”变“熟地”

　　古有愚公移山，现有桐庐“挖丘”，一个为了道路通畅，一个为了更加高效地利用土地，用途尽管不同，坚忍不拔的劲头却一样。

　　目测高度不到50米而植被又不多的小山丘，被桐庐当地人称为低丘缓坡。根据桐庐县国土资源局提供的年度计划，这片低丘缓坡地被县政府规划在桐庐县富春江镇红旗畈工业功能区里。此时，山丘被削平，一家中型水电设备生产企业就坐落在被整理出的90亩平地上。

　　曾经荆棘遍地的山丘，如今在记者面前，已经是一栋5层的灰色厂房，虽然时间已经过去了一年，但仍然依稀可辨笨重的挖掘机和大卡车留下来的轮印。当地人告诉记者，数辆挖掘机、大卡车轰鸣着在此持续奋战了6个月左右，挖平了几座低丘缓坡，运走了60多万石方的泥土和石块，这才留下来了这90多亩的可用场地。他们说，现在这个厂已经开始试产，正式生产后，产值将达3亿元左右。“这远远超过了当时整理这块土地所投入的600万元资金。” 富春江镇党委书记王优健笑着说。

　　桐庐县多山少地，县域面积80%左右是山。地区的发展需要土地，如何保增长又保红线？他们把眼光投向了低丘缓坡，让低丘缓坡变为土地，才能更好地引来投资项目。

　　在土地资源上充分地开源，最大的问题，是要合乎科学规律，防止破坏环境。

　　桐庐县人民政府常务副县长程春明强调说，“我们不是随便挖山，而是有规划地造地”。他指着不远处的一片树林说：“桐庐县的森林覆盖率高，那边植被厚密的地区，是不会开挖作为工业区的。”

　　每到年初，桐庐县国土资源局就会根据市场形势和全县实际，制定年度出让计划并报县政府批准实施。而政府也会对全县土地是宜农宜林还是适合发展经济进行规划。

　　规划用地的好处，是土地资源的集约利用。在桐庐县规划的工业功能区内，几栋大建筑标志着几家不同的企业工厂在这里安家，已经形成了一定的聚集效应，当地干部信心十足地告诉记者，等新建起的水电设备生产企业正式投入生产后，聚集效应会更大。”

　　桐庐县开拓土地资源的另一手，是挖掘规划内可供经营的闲置土地，把所有土地的用途用足。

　　一栋简单的大厂房、一栋三层高的楼房，外加一大块空场地，这是富春江镇原冷冻厂12亩地旧厂，如今厂子已经搬走。当地人告诉我们，“因为原来的冷冻厂已经搬往工业功能区，所以这块土地被闲置下来了，今年7月中旬，政府收购了这块土地，并于8月27日出让给了一家房地产公司，目前这块地的方案设计已经初步完成，未来，这里将是商业居住区。”

　　自今年开展“双保行动”以来，桐庐县国土资源局对历年来批而未供及收购的存量土地进行了全面清理，对每宗土地都要实地踏勘以了解地块现状，在分析未供原因后，再分情况提出盘活或调剂等解决办法。据统计，今年已经盘活存量土地877亩，调剂土地901亩。富春江镇原冷冻厂的盘活只是其中一例。

　　拆迁为桐庐县腾出了很多地块。但拆迁是项非常复杂的工作。由于工作到位，桐庐县拆迁腾地进展很顺利。位于富春江畔的桐庐县滨江区块的拆迁就是一例。虽然牵涉了1200多户居民，但是整个拆迁过程却顺利进行。滨江区块动迁改造工作2007年正式启动，目前37万余平方米房屋已全部拆除，5000余群众也已安置。

　　现在的桐庐县滨江区块，没有了上世纪六七十年代搭建的低矮民房，没有了严重污染江水的酒厂，也没有了随处可见的生活垃圾，剩下的是一块平整待建的工地和几栋面江而立的高楼。分析这项浩大工作进行顺利的原因，莫不归功于桐庐县国土管理局前期的详细准备工作。

　　桐庐县国土资源局要求对拟出让的地块全部做到实地调查了解，掌握第一手资料，对农用地转用和土地征收工作要求做到“四到位”，即做到征地到位、拆迁到位、补偿到位、基础设施配套到位，由此使“生地”变“熟地”，让拆迁的群众满意也让以后入住的企业放心，实现净出让。桐庐滨江建设指挥部副总指挥倪金夫站在滨江区块工地中间的马路上介绍说，这里以后将开发成商业区，临江的一边是公园，另一边是商业区，以往的居民将入住那几栋高楼。

　　桐庐县国土资源局局长徐志勇说，通过土地整理，这里节余土地300多亩，土地利用率提高50%左右，并且周围的环境以及民众的生活都得到了极大改善。目前，这块地块土地拍卖已顺利成交7宗，面积227.37亩，总成交价款达9.84亿元。

　　此外，桐庐县利用报纸、网络等途径以及参加外地推介会的机会，大力对拟出让地块进行宣传，增强土地出让信息的透明度、覆盖面和影响力，让有竞买意向的企业有充足的时间研究可行性和准备资金，由此也减少盲目投资的可能性，消除以后的闲置隐患。

　　最后，强化土地出让合同的履约管理，采取经济、行政、法律等多种手段，加大土地出让金的征收和催缴力度。严格落实土地出让金按期缴纳制度，进一步加强对建设用地批后开发建设的全过程监管，促使建设项目如期开工和竣工。

　　在可经营性用地面积较少的情况下，桐庐县国土资源管理部门转变观念、积极作为，截至今年10月底，桐庐县已供地91宗，土地面积达2576.365亩，让多家大型商贸项目、房地产企业得以落户桐庐。

　　节流，每一平方米土地都要利用起来

　　一张A4纸大小的纸片，让海宁市国土资源局派上了大用场。这就是海宁市国土管理部门推广的“跟踪管理卡”。

　　卡片上详细地记录着土地出让后的一切信息，用地单位，土地位置，到场记录的相关信息，合同约定的开工时间、竣工时间、用地面积建筑容积率和土地用途，以及实际使用情况，还有“存在问题及处理建议”一栏，国土管理所(分局)在这一栏记录土地使用中存在的问题以及对策。

　　这张卡片贯穿于海宁市国土资源管理工作的始终。当土地出让后，基层国土管理所(分局)将相关信息详细录入；在建设过程中，基层国土工作人员实地勘察施工现场并录入信息；竣工后，再将竣工的信息录入；验收合格后，加盖国土所(分局)的公章并存档。任何一项工作出了差错，下面的工作都不能继续进行。方便国土管理人员察看所辖范围内项目的进展情况。

　　设置跟踪管理卡，只是海宁市加强批后监管的重要措施之一。海宁市国土资源局副局长沈炜介绍说，加强批后监管，他们的主要经验是把好五道关。

　　一是加强监管力量，把好责任落实关；二是严格出让会审，把好土地出让关；三是严格合同管理，把好跟踪管理关；四是严格规范管理，把好违约处理关；五是强化集约利用，把好节地措施关。

　　为把好责任落实关，海宁市国土资源管理部门一方面调整分工、转变职能，将建设用地批后监管作为职能科室(利用科)的一项重要工作，并增加管理人员。基层国土资源管理部门落实专人负责批后跟踪监管和建设用地供应动态监管系统(简称PDA)的更新管理。另一方面，海宁市强调责任下移、一线监管，加强批后监管的时效性，其重要凭据就是前面提及的“跟踪管理卡”。有人也许会问，如果是国土管理人员和企业联合起来作假呢？PDA让这种情况难以发生。每一次基层国土管理人员将相关数据记录到跟踪管理卡上的时候，也会将项目开(竣)工情况、投资建设进展情况等及时录入PDA里。但是因为有GPS定位的原因，这个录入只能在施工现场录入，也就杜绝那种在办公室一拍脑袋数据就出来的情况出现。而且每次录入数据后，都得将现场状况拍照并输入PDA系统。上级国土管理部门据此可以随时远程查看每块土地的使用情况，利用科根据PDA的信息，对基层国土资源所(分局)建设用地批后监管工作进行检查，发现问题及时纠正。

　　为了把好土地出让关，海宁市建立土地出让协调联系机构，建立成立由市领导及有关部门负责同志参加的土地出让领导小组，领导小组下设办公室。办公室每月召开1～2次会议，集体会审土地出让方案。为了保证土地出让方案设置的科学性、合理性，在出让前，由办公室召集国土、规划建设、发改、经贸、环保、水利、财政、监察等部门人员对出让方案进行联合审查，并且实行土地出让底价联定。沈炜举例说：“底价是在公开竞价半小时前敲定的，所以减小了泄密的可能性。”他说，有一次只有一个单位报名竞拍，但是因其不知底价，所以最后这块土地还是以高出底价几百万元的价格出让了。“如果有人泄密，我们将严厉惩罚。”

　　把好跟踪管理关的重要措施，就是前面已经提及的设置跟踪管理卡，由国土所(分局)负责落实专人跟踪管理，做到“三到场”，即交地放样到场、出让合同约定开工日到场、出让合同约定竣工日到场。此外，还实施挂牌施工制度，接受社会监督，并联合组织竣工复核验收，经贸部门负责审查产业政策执行情况及建设项目固定资产投资强度，规划建设部门负责审查建设规划执行情况，国土管理部门负责审查项目实际用地范围、面积、竣工时间等。对符合竣工验收标准的，变更颁发土地证；对不符合验收标准的，限期整改。

　　海宁市主要从两方面把好违约处置关，一是规范建设延期审批，二是开展闲置土地清理处理。违约责任的追究一直是批后监管工作的难点，海宁市在这方面的管理着重抓好三个环节，坚持实地踏勘、客观认真分析延期原因、把握审批政策。做到具体情况具体分析，合情合理又合法。三年来，海宁市已对26宗因企业自身原因造成的延期追究了责任，共收取违约金2937.09万元，包括2009年的9宗延期案例计215.17万元。海宁市将闲置土地处置纳入日常管理范围内，今年已收回闲置土地6宗，面积达17.1585公顷。

　　海宁强化批后监管的最后一关是把好节地关。海宁市在认真贯彻落实浙江省“365”节约集约用地行动计划的基础上，严格执行产业政策、完善政策措施。海宁市国土资源局局长陈洲美介绍说，海宁市从2008年第6期公开出让起，要求容积率在浙江省定控制指标上再提高0.2，并将节约集约用地工作纳入对镇(街道、开发区)年度目标责任制考核体系。“在提高容积率的要求下，按今年目前已出让的7800亩土地计算，相当于节省了1560亩地。”

　　正是由于严把了五道关，海宁市国土资源局在建设用地节约集约利用上取得了很大成效。据统计，2005年、2006年、2007年、2008年海宁市的供地率分别为96.75%、93.75%、71.11%、22.58%，供地率大幅提升，且市区经营性用地基本不存在闲置情况，工业用地闲置率明显下降。

　　信息公示，让当地百姓参与监督

　　如果说海宁的经验告诉人们国土资源管理系统如何对批后土地进行自上而下的细致监管，那么，浙江广泛开始实施的“挂牌施工”公示牌，则加强了公众对建设用地的监管。

　　在浙江杭州市余杭区经济开发区的建设工地上，人们都会看见一块长100厘米、宽70厘米的镶框公示牌，上面详细记录了用地单位、建设项目名称、用地批准时间、批准机关、批准文号、用地批准面积、批准用地坐落、用地项目的建设规模(投资总额、工程建筑面积)、批准的动工时间、竣工时间等信息。看见这块公示牌，你就会对这块工地的状况一目了然。

　　这种用地信息透明的做法，是为了让公众都来参与对土地利用的监管。

　　记者在采访中了解到，近年来，随着杭州市余杭区经济和社会事业快速发展，每年经批准新增的建设用地项目和新开工项目数量大幅增加。由于项目用地批准信息在项目施工现场没有反映，相关部门的日常监管难度较大。部分项目业主从自身利益出发，没有按批准的时间和内容施工，或未经批准擅自占用土地搞建设，社会各界和群众无法监督。

　　从2007年开始，余杭区拟定下发了《余杭区建设用地项目“挂牌施工”办法》，并规定在供地批准后，在施工现场悬挂建设项目用地公示牌。公示牌由国土资源部门按月统一制作。公示牌由建设项目用地单位到所在基层国土资源所领取并埋设。基层国土资源所和乡(镇、街道)土地执法巡查人员，把建设用地项目“挂牌施工”落实情况作为日常巡查的一项重要内容，发现不按规定挂牌或丢失、损毁的，督促用地单位及时更正。

　　杭州市国土资源局余杭分局局长杨金水说，曾经有人认为国土管理部门审批完土地后，就一走了之，不再监管，2007年之前，这里也的确存在违章违法用地，以及滞后开工的现象。国土资源局正是通过悬挂公示牌的方法，一方面减少大家对土地使用的疑虑，另一方面也能让更多的人参与到对建设用地的监督，而且有利于国土管理人员的巡查。

　　对于这种挂牌公示的办法，用地单位非常欢迎。何从华先生负责一家公司在余杭经济开发区的一块房地产项目，他说，“公司在全国很多地方都有项目，但是悬挂公示牌还是第一次看见。刚开始时觉得有些新鲜有些别扭，但是后来也觉得必要。这块公示牌上限定的时间能够预示我们的未来行为，提醒我们加快进度安排工期，便于我们与施工单位之间协调。”

　　该区国土资源管理所的沈所长说，以前，当地老百姓因为不知道工地的来龙去脉，因为误会，发生过不少上访事件。现在老百姓一看见工地，就去看公示牌，差不多都成了一种习惯。

　　自2007年实行建设用地项目“挂牌施工”以来，杭州市国土资源局余杭分局已对197宗土地实施挂牌施工，涉及土地面积达7459亩，有效地促进了建设项目用地单位依法使用土地和加快项目推进，同时，土地开发情况直接接受社会各界和群众的广泛监督，减少了不必要的群众信访和举报，为国土资源部门依法行政及日常监管提供了有力保障。

　　用精致的标准用土地，浙江省在土地利用方面取得的成就令人刮目。浙江省国土资源厅利用处处长冯洪山介绍，浙江省今年前三季度利用批而未供土地面积为10.75万亩，盘活存量建设用地5.10万亩，已分别超额完成年度计划的34.40%和154.87%。(来源：中国国土资源报 记者  程秀娟  李 风)

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