中国社科院农村社会问题研究中心主任 于建嵘

　　出租车罢运的日益普遍和高发，提醒我们它已经不是少数城市因行政能力低下造成的特殊和具体的问题，而似乎是垄断的出租车管理体制下难以避免的结果。

　　近年来，早已有之的出租车罢运事件出现了新的特点。一是发生频繁加快，二是发生了强迫罢工的暴力行为，如砸抢未停运出租车，殴打出工司机等，相应地，警方也开始对暴力分子追究法律责任，事态有了一定程度的升级。三是罢运司机的诉求不再局限于降低车份、调高运价、给予补贴等，而是出现了对现行出租车管理制度的怀疑和挑战，要求政府取消出租车的经营形式限制和数量限制，使目前向公司缴纳押金和车份的司机可以转为个体经营。这虽然尚未成为主流，但有抬头之势。此外，实行个体经营制的温州出租车司机的罢运，个体车主对政府主导的经营权收回、调整不满引发的罢运，呈现出复杂性和多样化的趋势。

　　出租车罢运的日益普遍和高发，提醒我们它已经不是少数城市因行政能力低下造成的特殊和具体的问题，而似乎是垄断的出租车管理体制下难以避免的结果。要预防和彻底解决罢运问题，必须对公司制的出租车管理模式进行实质性改革。而模式是管理理念的产物，公司制的变革必须从转变政府管理理念开始。

　　国际模式多样化

　　将中国出租车行业的公司制放到世界范围内比较，其特别之处非常明显。世界上出租车行业的管理并无一定之规，而是多种模式共存。既有完全开放的市场，也存在不同的限制。主要是市场准入限制，它包括对经营者(许可权)的限制——主要体现在是否允许个体户经营者存在，对数量控制的控制——主要通过限制牌照进行，标准限制——比如对司机和出租车型等的要求，以及地区限制。还包括租价管制，以及政府是否给予出租车行业税费减免、油价等补贴等。而在中国的公司制下，实行的是严格的经营方式限制和数量限制，两者同时并存，这在世界各国也是比较少见的。大多数国家并不禁止个人成为出租业经营者，世界主流是个人和小型企业、合作社等经营形式，大公司只是例外。这一点上与中国公司制最相类似的是新加坡，但该国不存在数量限制，也就较难发生高额车份的情况。

　　细究之下，会发现不同国家和地区对各种限制手段的取舍，与政府对出租车行业的定位以及政府在行业管理中的角色定位有本质关系。日本、中国台湾、爱尔兰、荷兰等地，不将出租车行业看成特殊行业，而是交由开放市场充分竞争。韩国将出租车行业作为解决社会就业的一个重要渠道，因此不但限制较少，还实行低税收政策。印度政府认为出租车承担公共交通任务，作为生活的必需品政府应让司机与乘客都享受到好处，因此对个体经营的低档出租车不收取任何税费，并且对个人经营者买车提供补贴。香港则因人多地少实行数量控制。由此可见，政府对于出租车行业的不同观念，对不同模式的形成起到决定的作用。

　　公司制：垄断下的麻烦制造者

　　中国也不例外。公司制基本成型于20世纪90年代初期，原因是政府认为从业者过多，空驶率高，占用城市路面且污染空气，另外出租车作为城市的窗口，从业者应具备较高的素质，而个体户的零散状况不利于管理。这确实代表了政府当年的典型执政思维。思想仍受计划经济影响，对市场力量不信任，不相信充分竞争能带来合理的数量和利润，轻率地动用行政力量去干预市场，带来了数量控制。大政府即管理型政府的定位，使其不信任司机能够在仪表、不拒载等方面进行个人自律和同业自律，而是需要自上而下地“管”起来。由于面对众多个体从业者政府在管理上存在困难，才倾向于采用公司制，而不再发展个体制。这种理念的进一步发展，就是由政府主导的公司兼并重组，为将公司“做大做强”，牺牲了小型的出租车公司。

　　目前，公司制已形成了严重的垄断。想成为出租车司机，只能加入某一公司，而不可能自己申请到执照。而出租车公司也不是可以随便开办的，基本上申请成立新的公司很难。新增的出租车牌照也基本上是在现有公司内部分配。这种垄断不但是公司这种经营形式的垄断，更是几家特定的公司垄断，并趋向于向几家大公司集中。造成了企业非市场主体地位、行业管理非市场机制的现状。垄断的后果无须多言，无非是行业整体的高利润和行业内公司与司机的利益分配失衡。

　　但是，值得注意的是，高发的罢运事件说明公司制已不能完成分担政府管理职能的重任，反而成为一种“麻烦制造者”。原因在于垄断制度保证了其对司机的“压榨”，司机在不胜重负后，因其悲惨境地是市场管制的结果，就会要求作为政策制定者的政府出面解决问题，而不是去找公司。在缺乏沟通渠道的情况下，因政府对公众利益即大众出行负有责任，就会采取罢运等方法来“要挟”政府而非公司。政府成为罢运事件的一方主角，而不像资本主义国家那样，罢工是劳资双方矛盾的爆发。政府如果满足司机诉求提高运价，将行业内利益分配冷热不均转化为进一步谋取行业垄断利益，就会损害广大乘客的利益。又因其很难禁止数量限制产生的“黑车”问题，又会给罢运的司机以口实。因此，垄断制下，在司机被逼到罢运之前，政府似乎通过公司的管理而得到了低成本高效率，而在罢运之后，却还是要由其自己承担垄断制带来的负面影响和麻烦。政府、司机和乘客都可能成为受害者，而得益者只有公司。

　　出租车现行管理模式背后的政府理念既已过时，公司制也起不到分担政府管理压力的作用，这就要求政府树立新的出租车管理理念，并以此指导新的管理模式的形成。中国的政府部门在出租车行业中的职责，我认为只有两点：一是将出租车行业作为基本公交事业的补充，满足公众出行的需要，以维护公共利益。二是提供就业机会，保证司机的基本劳动条件和收入。具体地说，要求政府对出租车属于公共事业或市场行为进行科学、准确的定性，如作为公共事业发展，则不能与民争利，而要尽量减少税收多给司机提供补贴，如作为市场行为，则不要过多地用行政权力去干涉。对各项有“拍脑袋”之嫌的限制措施，要对其后果进行全面准确的科学评估。政府更不能将自己的管理方便与否，作为对市场准入进行限制的理由。

　　而出租业其他各方的目标也要进行相应的调整。企业不要再试图依靠垄断赚取无风险的利润，而是赚取合理的管理和服务费用。司机要正视出租车行业低门槛、低技术含量的现实，调低收入希望值，将诉求转为合理的收入、合法的劳动强度，其努力的方向是成为个体经营者从而获得更高的收益。

　　改革制度惯性

　　转变观念才能找到合适的目标，目标正确才能形成适当的出租车管理模式。我建议从以下几个方面加以考虑。

　　第一，在市场准入方面，取消经营方式限制和数量限制，同时加强标准限制。以打破现有的行业垄断，逐步实现市场化，同时避免“休克疗法”的阵痛。对于个体车主，可以要求其必须已是出租车司机，并且已连续运营数年无事故，具体的年限根据当地情况决定。在韩国这个年数是5年，而日本则高达10年。对于出租车司机，可以设置更加严格的资格考试。在日本，公司司机要求至少有3年驾驶经验并考取“接待旅客许可证”；新加坡在通过考试外，还不得有犯罪前科；在伦敦，据说取得出租车司机资格的难度不亚于取得律师执照。这样，可以让被垄断体制“剥削”的老司机，优先成为出租车主，以弥补体制缺陷带给其的损失，也避免过多人员一下拥入这个行业。而对司机资格加以限制，有利于提高其个人素质，保证服务质量。

　　此外，还可以设立等级经营。在韩国，连续10年无事故的出租车司机可以申请“模范出租车”经营许可，从而收取较高的车费。这既可鼓励司机遵守交规、提高服务质量，也可以给老司机提供一种制度性的补偿。

　　另一个思路是在取消经营方式限制和数量限制后，转而对出租车营业地区加以限制。这主要是将现存“黑车”纳入法制轨道，通过将其营业范围限制在城市公共交通的“死角”和薄弱之处，既可以满足民众出行的需要，还不会对现有出租车秩序带来过大的冲击。在香港，不同颜色的出租车代表不同的营业地区范围，红色不存在限制，新界、九龙和香港岛都可以去；绿色的限在新界地区营业；蓝色的只能留在偏僻的大屿山。而随着营业地区的缩小，管理费也相应降低。这个经验值得我们吸取。当然，标准限制和地区限制最好是选择关系，而不是同时实行。否则限制就会过严，而达不到“开放”市场之目的。

　　第二，禁止经营权的转租，对个体经营者设置本人运营时间要求，公司经营者只允许直接雇用司机，而不得转包。中国贫穷的剩余劳动力过多，即使市场开放，也会有人无力买车而只能当司机。如不加以限制，还是会出现现有公司制下高额车份和温州模式下的层层转租问题。美国纽约规定，独立车主本人运营时间每年不得少于210天，也就是基本保证个体经营者与司机身份的重合，避免其成为纯粹的食利阶层。这是可借鉴的。

　　第三，鼓励或者要求个体经营者成立合作社或者加盟某一公司。意大利罗马出租行业实行合作制，个体车主加入某合作社并缴纳一定服务费，相关费用自行承担，收入也全部归自己。台湾有名的“台湾大车队”也是个体经营者自己组织的。澳大利亚则实行加盟制，虽然牌照只能由个人购买，但必须加入一家公司运营，公司承担管理工作并负担所有费用，车主收取利润分红。这种制度下，双方是合同关系。个体车主能保障自己的收益不被中间层盘剥，也可以改变业者过于零散缺乏竞争力的问题。

　　第四，引进第三方机构，加强其在出租车登记、车价等政策制定、行业管理与培训方面的作用，以中立的地位来缓冲政府部门与出租车经营者之间的直接冲突。日本的 “财团法人东京出租车中心”、 “东京旅客乘用车协会”和香港的“交通咨询委员会”和“优质的士服务督导委员会”都是很好的例子。

　　第五，加强出租车司机工会的建设，允许其成立自己的组织。以方便其维护自己的利益，并加以合理有效的表达。世界主要国家和地区出租车管理模式中，可以说基本上不存在没有工会和行业组织的情况。组织化能有效反映司机和个体车主的诉求，平等的谈判地位有助于抵制公司和政府的不合理规定，能通过表达、协商、妥协来寻找到各方利益的平衡点，就不会轻易举行罢运等事件。即使发生，也较为有序，而不像我们这种“群龙无首”、难以寻找对话对象的罢运。不过，任何组织的形成，都离不开先行者和活跃分子的存在。从这个角度说，现在处理群体性事件时，倾向于严办“一小撮”来“杀鸡骇猴”，可能不利于司机组织的建设。

　　其实，我的这些建议也并非什么“创新”之举，要求政府放弃垄断让市场完全竞争，在一定程度上早已是社会共识。但即使是对罢运事件处理较好的重庆市，其措施也还限于公司让一点车份、政府多一点“体贴”的套路上，而拒绝了部分司机自行成立公司的要求。公司制难以得到实质性改变，原因我看一是长期以来形成的制度惯性，二是既得利益者的势力强大。目前看来，罢运给政府施加的维稳和保证大众出行的压力，被“一手硬、一手软”所暂时化解，未能促动制度的变革，政府已经坐在了火山口上，将要面对更多、甚至是重复性的罢运事件。

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