专访国家发展改革委价格司副司长许昆林

　　文/本刊记者 袁宏明

　　石油是重要的战略性和稀缺性资源，成品油价格改革影响面广，社会各方面高度关注。

　　日前，《中国投资》围绕成品油价格改革问题，专访了国家发改委价格司副司长许昆林，对社会关心的成品油价格改革热点问题进行了详细解读。

　　把握改革时机

　　《中国投资》：成品油价格改革是如何在错综复杂的形势变化中把握改革时机的？

　　许昆林：我国石油供应的对外依存度较高。1993年我国成为石油净进口国，目前已成为世界第二大石油消费国和第三大石油进口国，石油对外依存度超过50%。为顺应不断发展变化的国内外形势，这些年来，我们一直在积极探索建立适合我国国情的石油价格形成机制。我国石油价格改革，经历了3个比较重要的阶段。

　　一是1998年确立与国际市场价格接轨机制。上世纪80-90年代，石油价格长期低迷，国际市场油价一度跌破每桶10美元，各国石油企业都面临极大的经营压力，全球石油公司开始了新一轮的兼并重组，向着大型化、超大型化发展。为应对国际竞争的挑战，1998年中石油、中石化进行重组，成立上下游、内外贸、产供销一体化的石油公司。同时，为适应国际市场原油价格的变化，国家实施了石油价格形成机制改革，建立了国内原油、成品油价格与国际市场接轨的机制，对促进石油行业健康发展、保障国内市场供应、促进国民经济持续健康发展发挥了重要作用。

　　二是2006年实施石油价格综合配套改革。2003年以来国际市场油价大幅度上涨，为减缓国际油价非正常波动对国内经济的影响，国家对国内成品油价格进行了适当调控，没有完全随国际市场油价变化同步、同幅度调整。

　　从2005年4月起国内成品油与原油价格出现倒挂，部分地区、部分品种出现供应紧张等问题；同时用油行业生产经营比较困难，石油开采行业的利润增加较多，成品油价格调整处于两难境地。

　　2006年国家实施以完善石油价格形成机制、调节利益分配为中心的综合配套改革。这次改革在继承1998年改革确立的与国际市场接轨原则的基础上，将国内成品油价格与国际市场成品油价格直接接轨改为与国际市场原油价格有控制地间接接轨。

　　同时，为保障新机制正常运行，合理调节石油行业和非石油行业的利益关系，建立了石油企业内部上下游利益调节、相关行业价格联动、对部分困难群体和公益性行业补贴以及石油涨价收入财政调节等4个配套机制。

　　三是实施成品油价格和税费改革。由于国际市场油价不断攀升，2006年确立的成品油价格形成机制实际上并没有运行，之后两年半时间里国内成品油价格仅调整了5次，幅度远远低于国际市场油价涨幅。国内成品油与原油价格倒挂的矛盾越来越突出，导致部分炼厂特别是地方炼厂停产或半停产，严重影响市场供应，迫切需要进一步完善国内成品油价格形成机制，理顺国内成品油价格。

　　2008年7月以来，受全球金融危机影响，国际市场原油价格从147美元的高位持续回落，为改革提供了十分难得的机遇。党中央、国务院果断决策，不失时机地配套推出了成品油价格、燃油税和交通收费3项重大改革，解决了困扰多年的改革难题。

　　我们在总结多年经验的基础上，对国内成品油价格形成机制作了进一步修改和完善，一是将汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格，并适当压缩了流通环节差价；二是完善了汽、柴油价格调控办法和调控区间；三是修改了汽、柴油价格调整的边界条件，规定当国际市场3种原油连续22个工作日移动平均价格变化超过4%时，相应调整国内汽、柴油价格。改革方案实施以来，根据国际市场油价变化情况，国家三降三升，6次调整了国内成品油价格，基本上实现了按新机制运行的目标。

　　油价改革的主要经验体会

　　《中国投资》：成品油价格改革的主要经验体会是什么？

　　许昆林：回顾总结历次石油价格改革，主要经验体会有以下几点：

　　一是要坚定市场化改革目标。

　　改革开放30年，我国经历了一个由计划经济向市场经济转变的长期过程，最终建立了适合我国国情的社会主义市场经济体系。我国石油价格改革与经济体制改革的要求相适应，与经济体制改革进程紧密相连。

　　1998年，按照社会主义市场经济的要求，国家坚持以市场为导向，建立了与国际市场油价变动相适应的石油价格形成机制，促进石油工业健康持续发展，促进统一、开放、竞争、有序的石油流通体制的建立。这是国内石油价格与国际市场接轨的重要转折，也是国内油价市场化改革的一个里程碑。

　　之后几次改革，始终坚持市场化改革方向，顺应形势变化，及时调整完善相关政策。2006年出台的石油价格综合配套改革方案，为最终解决成品油调价两难困境、理顺价格关系奠定了基础。

　　2008年12月份国家配套推出了成品油价格、燃油税和交通收费3项重大改革，成品油价格既能反映国际市场石油价格变化和企业生产成本，又考虑国内市场供求关系；既能反映石油资源稀缺程度，促进资源节约和环境保护，又兼顾社会各方面承受能力。

　　二是要统筹兼顾各方面利益关系。

　　统筹兼顾是科学发展观的根本方法。石油价格改革涉及面广，不能孤军深入，必须要有相关的体制机制做保障，包括财政、税收、收费、补贴等方面的配套措施。只有统筹兼顾，综合配套，相关价格改革举措才能顺利推进。

　　2006年以来实施的石油价格综合配套改革，不是单纯就价格论价格，而是强调了方案的整体性、协调性和配套性，妥善处理各方面利益关系，打出了政策“组合拳”。在完善石油价格形成机制的同时，建立了石油企业内部上下游利益调节、相关行业的价格联动、对部分困难群体和公益性行业给予补贴以及石油企业涨价收入财政调节等4个配套机制，既有效调节了各行业之间的利益分配，增强国家调控能力；又解决了油价调整对困难群体和下游部分行业的增支压力，为保持经济平稳运行和社会稳定创造了条件。

　　三是要审时度势，顺势而为。

　　每一次改革都是利益关系的重大调整，关系到社会和谐稳定，必须审时度势，把握时机。既不能不顾条件，超前冒进；也不能行动迟缓，贻误时机。如果在价格总水平快速上涨的情况下出台成品油价格和税费改革方案，必然加大物价上涨压力，增加方案出台的阻力。

　　因此，选择好改革时机是改革得以顺利推进的重要前提。2008年7月以来，受全球金融危机影响，国际市场原油价格从147美元的高位持续回落，为改革提供了十分难得的机遇。党中央、国务院果断决策，在短时间内配套推出了成品油价格、燃油税和交通收费3项重大改革，一举三得，圆满解决了困扰多年的改革难题。

　　四是要实行民主决策。

　　在成品油价格和税费改革过程中，不仅多次听取相关部门、地方人民政府和专家学者意见，而且公开向全社会广泛征求意见，问政于民、问需于民、问计于民，取得了很好的效果。

　　一周之内，社会各界通过网络、传真、信件等方式反馈的意见近5万条，为最终确定改革方案提供了重要参考，实现了群众意见与政府决策之间的良性互动。

　　针对社会反映较为集中的降价要求，国家于2008年12月19日先行大幅下调国内成品油价格，充分体现了政府集中民智、倾听民意、顺应民心的民主决策作风。

　　改革遵循的重要原则

　　《中国投资》：成品油价格改革遵循了哪些重要原则？2008年成品油价格和税费改革方案中，价格机制改革有哪些创新？

　　许昆林：成品油价格改革遵循的基本原则是，充分利用国内和国外两种资源，满足国民经济发展对石油的需求；促进节约石油资源和提高资源利用效率，促进经济结构调整和增长方式转变，实现可持续发展；统筹兼顾、协调配套，妥善处理好各方面利益关系，促进国民经济协调健康发展。

　　2008年实施成品油价格和税费改革时，成品油价格机制在以下几个方面作了较大改进：

　　一是改革后国内成品油价格形成机制在相当大的范围内，将根据国际市场原油价格等相关因素进行调整，能够更好地反映企业生产成本、市场供求情况以及资源稀缺程度。

　　二是根据国内实际情况，为减缓油价短期内大幅度波动给市场带来的不利影响，在国际市场原油价格畸高或畸低时，对成品油价格进行适当调控，以保持成品油市场的稳定。既兼顾了社会承受能力，又防止与国际油价走势相背离。

　　三是将汽、柴油零售基准价格允许上下浮动改为实行最高零售价格，不再设定价格下限，鼓励经营者之间开展价格竞争，更好地反映市场供求状况。同时明确了对民营批发企业的汽、柴油价格政策，规定了供民营批发企业汽、柴油供应价格与零售价格之间的最低价差，保证民营批发企业的正常经营，为建立公平、公正的市场竞争环境创造了更加有利的条件。

　　《中国投资》：成品油价格改革为什么取消部分地区清净剂加价？

　　许昆林：首先，成品油加剂加价问题突出。

　　近年来，部分地区在成品油销售环节添加了清净剂，并自行实行加价政策，各地成品油清净剂加价水平从每升0.02元到0.1元不等。据了解，各地成品油加剂加价过程中存在一些突出问题，各方面反映很大。

　　主要包括：一是缺乏统一规范的市场监管办法。迄今为止，国家没有统一制定添加清净剂的添加比例、添加环节、添加效果标准，也没有相应的处罚规定。对市场可能发生的加价不加剂、加价少加剂等侵犯消费者利益的行为，消费者无法判断，政府部门市场监管缺乏依据，无法对其进行处罚。二是缺乏有效检测手段。从技术角度看，目前国家虽然有是否添加清净剂以及添加效果的试验检测方法，但具备检测能力的单位少，而且检测周期长，费用高。三是国家没有柴油清净剂生产质量标准，产品质量良莠不齐。2004年国家标准委发布了车用汽油清净剂的质量管理标准。但一直没有颁布柴油清净剂的生产质量标准，清净剂生产企业只能按照企业标准进行生产，使得清净剂的质量良莠不齐。四是清净剂生产经营利润过高。据国家审计署反映，一些成品油经营企业通过清净剂加价政策获取高额利润，不利于切实保护消费者利益。

　　其次，清净剂加价也缺乏法律法规依据。

　　根据《国务院关于实施成品油价格与税费改革的通知》精神，国内成品油价格以国际市场原油价格为基础，加国内平均加工成本、流通费用、税收和适当利润确定。国家制定成品油价格所依据的是国家标准委颁布的汽、柴油质量标准，成品油企业为满足这一质量标准要求所发生的成本应计入成品油价格，而与此无关的成本不应计入价格。现行汽、柴油国家质量标准中没有要求添加清净剂，也就是说即使不添加清净剂，成品油企业供应的汽、柴油质量也能够达到国家规定的质量标准。因此，成品油价格加剂加价缺乏依据。

　　最后，国际上大多数国家没有强制加剂的要求，也没有价外统一加价的先例。据了解，目前世界上只有美国等少数国家强制规定销售汽油时必须添加清净剂。由于政府对企业是否加剂的检测费用和监管成本很高，美国环保法律明确规定，一旦发现油品经营企业不按相关规定添加清净剂，将对其处以重金罚款。多数欧洲国家没有强制规定汽油要添加清净剂，但一些油品经销商为提高其油品竞争力，自愿在汽油中添加一定比例的清净剂，因为其油品价格已市场化，加剂是否加价完全由经销商自行确定。

　　鉴于以上情况，去年12月19日国家在理顺成品油价格的同时，正式取消了部分地方的清净剂加价政策。

　　下一步改革重点和难点

　　《中国投资》：成品油价格改革下一步还需要推进哪些重点工作？改革的难点是什么？

　　许昆林：下一步，最关键的是要根据成品油价格和税费改革确定的原则和方向，坚定执行国内成品油价格形成机制，结合国际市场油价变化，适时调整国内成品油价格，以保障市场供应，促进国民经济持续健康发展。

　　要总结评估成品油价格形成机制运行情况，适时研究完善价格机制，使其既符合改革方向又能为社会普遍接受。最后，要结合形势变化和体制变化，积极创造条件稳步推进成品油价格市场化改革。

　　石油价格改革涉及面极广，关系国民经济各行业的平稳运行以及老百姓的切身利益，关系改革、发展、稳定的大局，每一步改革都需要统筹兼顾，都很艰难。价格政策又依附于一定的体制条件，在现有体制框架内如何推进价格市场化改革，也是一个不得不面对的重要课题和难点。

　　《中国投资》：成品油价格改革与打破石油行业垄断之间是否有一些统筹考虑？

　　许昆林：石油工业客观上需要规模经营，石油勘探是高风险的领域，资金投入巨大；石油炼制需要一定的规模，近年来世界新建炼厂规模大都在1000万吨以上。为了降低石油勘探开发的风险，降低经营成本，提高市场竞争力，20世纪90年代以来，全球石油公司开始了新一轮的兼并重组，在向着大型化、超大型化发展。1998年美国埃克森公司兼并美孚公司，成为世界最大的石油公司；1998年至2000年英国BP公司陆续兼并了阿莫科、阿科、加士德，组建新的BP公司；2000年底美国第二大石油公司雪佛龙石油公司并购美国第三大石油公司德士古公司，创建了世界第四大石油公司。

　　我国石油企业必须适应国际市场结构的变化。1998年中石油、中石化进行重组，成立上下游、内外贸、产供销一体化的石油公司，就是为了顺应石油工业发展的客观规律，壮大我国石油企业实力，以应对国际竞争的挑战。这些年来，中石油、中石化作为国有控股企业，担负着保障国家石油供应的责任，同时也为保障国家能源和经济安全、保障国民经济平稳运行发挥了重要作用。

　　根据入世承诺，国内成品油批发和零售市场将逐步放开，国外大的石油公司将在我国投资建厂，从事石油生产、经营和流通业务，市场竞争程度会逐步增加。

　　《中国投资》：资源性产品价格改革如何与资源税费改革相结合？资源税改革对成品油价格会产生怎样的影响？

　　许昆林：我国人均资源相对较少，国内资源开采粗放，资源利用效率与世界水平差距较大。

　　为解决这个问题，一方面，我们要积极推进资源性产品价格改革，建立能够充分灵敏反映资源稀缺程度和市场供求情况，并体现政府宏观经济政策要求的价格形成机制；另一方面，必须加快资源税费的改革进程，完善资源开发的生态和环境补偿机制，以引导资源要素合理流动，促进资源节约利用和环境保护，促进区域协调发展，建设资源节约型和环境友好型社会。

　　价格和税收是两个不同的调节杠杆，但两者相辅相成，协同发挥作用，可减少社会震动。

　　资源税改革对成品油价格没有直接影响，主要是因为我国成品油价格实行与国际市场原油接轨的机制，而石油资源税的课税对象是国产原油，会影响企业收入，但不会直接影响成品油价格。

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