本报驻京记者 王小波

　　6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署新型农村社会养老保险，决定在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。冰冻多日的农村社会养老保险向前迈出了重要一步，学界认为，此举的意义不亚于免除农业税，是国际金融危机背景下，中国政府派发给农民的又一大礼包。

　　10%县(市、区)试点新农保

　　廊坊籍农民工刘岩松最近有些欣慰，他听说老家正在实施新型农村社会养老保险试点，嘱咐家人替他交上一份。

　　刘岩松在北京昌平务工多年，老了怎么办？一直是他忧心的问题。

　　6年前，有机构推销大病医疗和养老捆绑保险，每年要交纳5000多元，必须连续交10年以上方可获益。

　　犹豫再三，刘岩松还是买了这份商业险。“有一份保险放在那里，总比什么都没有强。”

　　像刘岩松一样，周围稍有条件的工人们也入了商业险，更多的人则是在没有任何保障的情况下，日复一日地从事着重体力活儿。他们期望年轻时多干点活，为年老后积累一些保障。“养老金？城里职工的专利吧？”过去农民工们可望不可及的事，希望的闸门已经打开。

　　6月24日，国务院总理温家宝主持召开国务院常务会议，研究部署新型农村社会养老保险，决定在全国10%的县(市、区)开展新型农村社会养老保险试点。

　　继告别“皇粮国税”后，我国农村的又一项重大改革悄然拉开序幕。

　　这次会议明确了新型农村社会养老保险制度的基本原则，即“保基本、广覆盖、有弹性、可持续”。一是从农村实际出发，低水平起步，筹资和待遇标准要与经济发展及各方面承受力相适应；二是个人、集体、政府合理分担责任，权利与义务相适应；三是政府引导和农民自愿相结合，引导农民普遍参保；四是先行试点，逐步推开。

　　新型农村社会养老保险制度延续了新型农村医疗合作保险的基本思路，将采取社会统筹与个人账户相结合的基本模式和个人缴费、集体补助、政府补贴相结合的筹资方式。年满16周岁、不是在校学生、未参加城镇职工基本养老保险的农村居民均可参加新型农村社会养老保险。年满60周岁、符合相关条件的参保农民可领取基本养老金。

　　如果此项改革顺利推开，在中国农村沿袭了千年的养儿防老观念将面临重大转变，“老有所养”的梦想有望在这一代人身上实现。

　　老龄化倒逼农民养老改革

　　“这项决定昭示了中国政府对中国经济可持续发展的坚定信心，表明了十七大作出的2020年‘实现全面小康’的承诺正在逐步实现。”中国社会政策研究中心秘书长唐钧表示。

　　唐钧分析，中国人口老龄化的梦魇正在一步步地变成现实。据预测，在今后30年中，人口老龄化将达到峰值，届时60岁及以上人口将占到总人口的1/3，65岁及以上的老人将占到总人口的1/4。高龄社会的严重后果之一就是缺乏劳动力，而在中国，当城市缺乏劳动力时，农村劳动力就会补充进来。但是农村的青壮年进城之后，农村的老人谁来赡养？“中国老龄化的不良后果最终会落到农村。如果现在不能建立一个未雨绸缪的社会保险制度，5到10年之间农村养老问题就会突显，最终会使政府，尤其是地方政府苦不堪言。”唐钧说。

　　因此，国务院决定出台后，要求先行试点的地方政府十分踊跃。

　　中国的农村养老问题由来已久。

　　1951年，国家颁布了《劳动保险条例》，把当时占人口总数90%以上的农民排除在养老保障之外。

　　过去在农村，主要实行集体养老保障，主要形式有五保户制度和养老院制度等。但随着集体经济组织的变化，这种集体养老保障功能日趋弱化。

　　国家劳动与社会保障部和国家统计局联合发布的《2006年度劳动和社会保障事业发展统计公报》显示，2006年末全国参加农村养老保险人数为5374万人，仅有355万农村老人领取了养老金。

　　从2007年起，国家在农村推广最低生活保障制度，但是，其覆盖面仅占农村人口的4%左右，比例仍然太低，低保金额也过少。由于低保以家庭为单位，只涵盖少数家庭，大部分农村老人仍然处于没有养老保障的状况。

　　中国问题研究专家胡星斗指出，目前农村老人主要依靠家庭和土地养老。民政部的调查显示，农村老人与子女住在一起的比例虽然高达88.7%，但是收入来源、生活料理依靠老人自己的比例分别达到50.7%、82.2%。由于农业生产成本居高不下，许多农民种地亏本，受土地使用权限制，也受到农业用地不能转作非农用途等限制，农民很难获得财产性收入。大部分农村老人难以依靠土地解决自己的养老问题，最多只能苟活生存、勉强度日。

　　家庭养老和土地养老的保障层次过低，极易产生复杂的家庭矛盾，许多老人的晚景凄凉。

　　一些人间惨剧便在这样的背景下发生。去年岁末，69岁的湖南农民付达信因为年老体衰、无人供养，而到北京持刀“抢劫”，以图坐牢“养老”。

　　包括胡星斗在内的学者们多次呼吁高层改善民生，建立普惠的农民养老金制度。(详见本报2008年12月31日报道)

　　中央财政拿钱了

　　“过去，国家对农村养老财政支持力度不够，主要宥于财力所限。”国务院发展研究中心农村部研究员崔传义告诉记者。

　　十多年前，在农民养老呈现出真空状态后，我国曾经实行过一轮养老保险改革，俗称“老农保”，这场改革最终难以为继。

　　1992年，民政部出台了《县级农村社会养老保险基本方案(试行)》，方案以个人缴纳为基础，鼓励集体予以适当补助，国家予以政策支持。施行的结果是，国家政策支持落空，集体补助成为画饼，社会养老沦为农民的个人储蓄养老。全国有3000多万农民退保。

　　在崔传义调研过的地区，目前只有苏南等地乡镇企业相对发达的地方，保险办理运行相对较好。

　　“担保机制不完善，运行风险没有财政的担当，造成其可持续性不够。十多年前，全国的财政收入才几千亿元，现在是6万多亿元，财政有实力支持农村养老了。”崔传义说。

　　国务院发展研究中心农村部研究员、“推进社会主义新农村建设”课题组成员秦中春认为，老农保基本制度建设不到位，制度设计安排存在先天性缺陷和未来利差损风险。集中体现为政府缺少投入和资金扶助，农民不仅“自己养自己”，还出钱养活了庞大的农保机构和人员。

　　他对早期农村养老保障制度进行根本性改革提出了三点建议：一是要建立基本账户和个人账户相结合的农村居民社会养老保险制度，统一制定城乡社会保险关系转移、衔接办法；二是公共财政要全过程支持农村社会养老保险制度建设，降低农民参保门槛，提高保障水平；三是坚持政府统一管理、个人缴费、集体补助、政府补贴的农村养老保险筹资模式。

　　崔传义认为，新农保扭转了财政缺位的状况，借鉴了“新农合”推广中的一些成功经验。从透露的信息来看，它的基础养老金部分由财政出资，中央政府和地方政府共同分担。基础养老金从55元起步，地方政府根据财力在其基础上增加，且中央财政针对不同地区的补贴标准体现出差别，东部补贴20%，中部60%，西部80%。这种筹资方式部分解决了其可持续性发展的问题，带有典型的社会福利性质。

　　迈出关键第一步

　　这并不是一个尽善尽美的办法，仍需要在实践中不断充实完善。

　　在唐钧看来，目前的新农保在政策设计仍然有两个问题需要关注：

　　其一是资金配套问题。近年来出台的与民生相关的惠民政策，都要求地方政府给予“资金配套”，诸如城镇职工基本养老保险、城市居民最低生活保障、农村最低生活保障、新型农村合作医疗等。每项制度看起来地方政府分摊的比例都不大，若是将这些“配套资金”汇总起来，数量则十分可观。以东部发达地区的经济实力，负担可能不成问题；中部地区也许也还能凑合；但到西部贫困地区，恐怕就不那么乐观了。这就需要对地方财政分担的相关支出总额做出评估，根据县级财政的“总盘子”，实事求是地提出分担比例，以保证政策设计不落空。

　　其二是个人账户积累的资金的保值增值问题。现在社保基金只能存入银行，新农保如果借鉴这种做法，表面看来平安无事，但实际上近年来银行利息常是负利率，长此以往，损失不可小视。如何管好用好这笔资金，有待于论证科学的方法。

　　对于季节性、流动性很强的农民工，新农保并没有专门的制度设计。

　　“农民工目前主要是参加城镇职工社会养老保险，如果他们在城市和农村都参加，就多拿一份国家补贴，因此他们必须权衡二者，作出选择。”唐钧说。

　　而崔传义则建议，那些市民化的农民工应统一纳入城镇职工社会养老保险；季节性的农民工还是以新农保为主；也可以设计一套方法，分段计算，最后统一支付。

　　国务院常务会议指出，建立新型农村社会养老保险制度，是加快建立覆盖城乡居民的社会保障体系的重要组成部分。人们相信，迈出了关键性的第一步，就已经向着全覆盖的目标跋涉了。更重要的是，新的制度设计突显了国家责任，挥别了过去农民自己养自己的路线图。

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