本报独家披露今年审计报告几大变化：“点名批评的少了，不等于我们在回避问题”

　　专访审计署新闻发言人侯凯

　　作者： 南方周末记者 文平 发自北京

　　受国务院委托，2009年6月24日，审计署审计长刘家义向全国人大常委会作了2008年度中央预算执行和其他财政收支的审计工作报告。个案描述何以不再浓墨重笔？怎样看待点名批评？老百姓应该怎样解读审计报告？这些年，审计报告中蕴含着怎样的变与不变？国家审计署新闻发言人侯凯就此接受了本报记者的专访。

　　个案描述何以不再浓墨重笔？

　　“我们谈案例的目的不是为了曝光，而是以案说法，以典型案例说明经济领域带有普遍性、倾向性的一些问题。”

　　南方周末：与过去相比，今年的审计工作报告在对个案的描述上，为什么不像过去那样浓墨重笔？

　　发言人：我们的审计工作，从来都不局限于揭露和反映个性问题，不在于单个案例的报告，我们的重点在于反映共性问题，在于对整体的分析和把握。

　　但是，这并不意味着，我们只是笼统地谈共性，不谈案例，我们在报告的第10部分，谈了四个案例，只是我们谈案例的目的不是为了曝光，而是以案说法，以典型案例说明经济领域带有普遍性、倾向性的一些问题。因此，我们在报告的第10部分，重点解剖了四个案例，如果你仔细地看，你会发现，这四个案例，正好代表我们归纳分析目前经济案件的四种表现形式：一是滥用职权、违规决策以牟取小团体或个人利益；二是相互串通转移侵占国有资产；三是虚构交易、虚假担保、违规操作甚至内外勾结骗取银行贷款；四是利用专业优势或内幕信息操纵股价从中牟利。

　　南方周末：与往年相比，今年的审计报告，给我们新闻界的印象，和我们平时常讲的“正面报道”差不多，有点反面文章正面做的味道，您认为我们的这一印象是否正确？

　　发言人：我们的用意不是“反面文章正面做”，而是注重全面、具体地反映整改情况，争取做到对每一个问题的处理和整改都有交待。如果你看得仔细，你就会发现，今年的审计工作报告更加注重全面客观地反映情况和问题。我们不讳言问题，但是，在充分揭示审计问题的同时，我们也注意对每一审计项目的资金管理和项目管理的情况，以及取得的成效都有一个总体评价，避免以偏概全，一丑遮百俊。

　　审计发现问题后，我们也不是“一棍子打死”，对那些部门单位啊，地方政府啊，只要他们采取措施了，整改了，我们就希望有一个比较详细的介绍。毕竟，审计的目的是解决问题，而非让他们出丑。

　　怎样看待点名批评

　　“大家有个误解，我需要澄清。审计工作报告中点名批评的少了，不等于我们在回避问题，也不是为尊者讳。事实上，我们所有的批评，都是点名的。”

　　南方周末：审计报告披露典型案例的时候，好像没有直接点名，或者说点名的少，不点名的多，这样的做法，相比过去的审计报告，给人的感觉岂不平淡了些？

　　发言人：表面看，这种写法可能给人平淡的感觉，不会产生直接点名批评的轰动效应。但理性地看，客观地看，这种写法，至少有两方面的好处：一方面，对报告的阅读者来说，能站在整个经济社会发展的大背景下，审视一些带有普遍性和倾向性的问题；另一方面，对被批评对象而言，更有利于他们从宏观上，着眼于制度的完善、管理的加强，从而保证中央方针政策从上到下不走样。

　　南方周末：这是否意味着未来的点名批评会越来越少？

　　发言人：你们新闻记者对点名批评感兴趣，我很理解，因为点名批评有轰动效应。但是，正如我刚刚说过，我们的重点不在于单个案例的报告。我们很难说，未来的点名批评将会变得更少，还是更多，这要根据实际情况来决定。如果审计中反映出来的带有普遍性和共性的问题多，我们就要更多地从体制、机制和制度层面反映和分析问题。

　　另外，大家有个误解，我需要澄清。审计工作报告中点名批评的少了，不等于我们在回避问题，也不是为尊者讳。事实上，我们所有的批评，都是点名的，新闻记者也好，老百姓也好，大家都可以注意我们在每项审计结束之后发布的审计结果公告，从2003年开始，我们一直在发布审计结果公告。

　　所以，从一个专业审计人员的角度，我理解大家对点名批评的关心，但是，我建议大家关心审计报告的重点不要放在这里。

　　老百姓应该怎么解读审计报告

　　“我们不会为了迎合民意，就改变报告的重点。审计工作对民意的尊重，体现在立项之初，而非结束之后。”

　　南方周末：那您认为，我们关心审计工作报告的重点应该在哪里？或者说，作为老百姓我们应该怎样“解读”审计工作报告？

　　发言人：重点嘛，应该放在审计工作报告对中央预算执行和其他财政收支的整体评价上。我为什么说重点是整体评价，而非一两个点名批评的个案呢？因为，作为纳税人，你的钱给了政府，政府应该告诉你一个预算，就是说，它要怎样花钱。预算报告在人大通过之后，就表明纳税人通过人民代表，同意了政府花钱的计划。现在，我们审计要告诉你，政府花钱的预算究竟执行得怎么样了，纳税人的钱，究竟怎么花了，花得效果怎么样。你要想明白这些，不看整体评价怎么行？

　　大家在读今年审计工作报告的时候，可能会注意到，反映审计情况的第1至第10部分，有6个部分是在整合、归纳多项审计和调查结果的基础上综合而成的。我们为什么要这样写，又为什么要这样报告呢？这是因为，我们希望通过归纳分析，告诉大家，审计署是怎样全面评价政策执行的情况和效果的，通过审计工作报告，你还会看出，在总体上，整个行业或同类资金管理中，究竟存在哪些问题。

　　南方周末：每年的审计工作报告，都会引起老百姓的普遍关注，你们在撰写审计工作报告的时候，有没有考虑到老百姓的心理预期，并且满足他们？

　　发言人：(笑)您问这个问题，表明您对我们的审计工作报告有误解。审计工作报告的撰写，最为重要的原则，就是客观准确、实事求是，我们不会为了迎合民意，就改变报告的重点。我这样说，并不代表我们不尊重民意。我们对民意的尊重，对老百姓切身利益的重视，是通过审计项目的安排达到的，换句话说，审计工作对民意的尊重，体现在立项之初，而非结束之后。

　　在对2008年度审计事项的安排中，我们高度重视民生工程和民生资金，紧紧盯住了那些与老百姓切身利益息息相关的重点事项。这些，审计长在人大常委会作工作报告的时候，已经说过了。比如说民生资金。2008年，审计署在城市，审计调查了基础教育经费，在农村，审计调查了财政支农资金和种粮农民补贴资金。通过审计，我们揭示了很多影响中央惠民政策落到实处的问题。

　　面对民生资金和民生工程，我们非常讲究审计的时效。你比如说，汶川地震抗震救灾资金和物资、金沙江溪洛渡水电站建设和中央新增投资项目，我们都进行了跟踪审计。过去，事后审计存在着不能及时发现问题或者发现了问题得不到及时解决的缺陷，现在，我们不仅弥补了这个缺陷，而且介入审计的时间还提前了。

　　也就是说，审计提前介入、过程跟踪，力争使国家的重大项目和资金不出问题、少出问题、至少不出大问题。

　　审计报告的变与不变

　　“审计看守国家财政的监督职能是永远不会改变的。但是，审计工作的目标啊，重点啊，方式啊，是要变化的。”

　　南方周末：今年的审计报告和去年8月的那个审计报告，都比较注重从体制机制层面提出问题，揭示问题，反映问题，这是否意味着今后审计报告的风格，将从个案风暴，转向体制机制？

　　发言人：首先，我们自己并不赞成所谓“审计风暴”这样的提法，因为审计是一种制度，是常态的。从最近几年审计情况看，财经领域违法违规问题产生的原因，有两个方面的因素，一个是人的因素，的确有个别部门，个别公职人员，财经法纪观念淡薄，干不该干的事，另一个是制度的因素，我们发现，那些带有普遍性的问题，究其根源还是体制转轨时期，管理不规范、制度不健全、体制机制不完善造成的。

　　所以，最近几年的审计报告，我们更加注重揭示体制机制方面的问题。比如，今年的审计工作报告专门反映了现行财政体制存在的问题。以往，审计地方财政或专项资金的时候，审计人员可能更多地关注挤占挪用中央专款、地方配套资金不到位等问题，对问题产生的原因尤其是体制方面的原因缺乏分析，今年就不同了，我们重点揭示了体制运行中的三个主要问题：一是“基层政府自主调控财力较少，事权与财力不完全匹配”；二是“地区间财力不够均衡，基本公共服务供给水平差距较大”；三是“部分地方收支管理不够规范”。

　　南方周末：还是以我们新闻界的做法打个比方，如果说过去的审计工作报告，类似于重在曝光的批评报道，关心的是一个个的故事，今年的审计工作报告，则像一个重在分析的深度报道，不仅谈问题，还要讲清楚原因，以及解决问题的办法。这是为什么？

　　发言人：的确，今年的审计工作报告加强了分析的力度，我们希望大家既了解审计中暴露出的问题，还希望大家明白问题产生的原因，以及解决问题的办法。比如说，大家比较关心的一些部门的预算，为什么不能在年初细化到具体项目和单位？我们通过审计，着重指出，导致这个现象的原因，在于部门工作任务的确定时间，晚于部门预算编报的时间，部门工作安排与部门预算安排不能很好地衔接。

　　审计报告中不仅解释了原因，还有针对性地提出了建议，那就是：尽快修订预算法，追求预算管理的公开和完整。预算不公开，怎么保证配置财政资源的权力一定能在阳光下运行？预算不够细化，人大怎么对预算的执行进行监督？所以，我们建议，逐步建立起部门预算编制与业务工作计划安排的协调和衔接机制。类似的例子，在今年的审计报告中比较多，我们认为，这样反映问题比较客观、恰当，有利于从根本上解决问题。

　　南方周末：从司长，到特派员，再到新闻发言人，您对审计工作报告的历史耳熟能详，以您的眼光看，这些年来，都有哪些变和不变的内容？

　　发言人：审计看守国家财政的监督职能是永远不会改变的。但是，审计工作的目标啊，重点啊，方式啊，是要变化的。

　　为什么有这样的变化？不是我们刻意为之，而是因为时代在变，外部环境在变，经济情势在变。打个比方，改革开放之初，面对财政秩序混乱的局面，我们将审计的目标放在查处违纪违规问题上，采取杀一儆百的方式，以儆效尤。当经济秩序好转，财政管理逐步规范之后，我们的注意力可能会更多地放在政策实施的效果和资金使用的效益上。

　　你知道，政府预算中的每一分钱，都与它所实施的政策的背景有关，都有一定的政策意图，我们关心政策实施的效果，实质上是关心政策的意图能否实现。我们在乎资金使用的效益，是因为我们不仅要看政府预算资金花到哪里去了，还要看钱花的效果怎么样。

　　今后一段时间，我不能肯定，任何一个细节都不会发生蛛丝马迹的变化，但是，审计作为国家经济社会运行的“免疫系统”的功能，是不会变化的。

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