以“4万亿”投资计划为“主力”，以多种筹资和信贷手段为后盾，中国经济“保八”路线日渐清晰

　　《财经》记者 张翃

　　中国经济再次瞄准了这个“神奇数字”——8%。

　　五年来中国经济历经寒暑，惟有8%增长目标“雷打不动”。在全球衰退、各国经济一片“凄风苦雨”的背景下，这种“矢志不移”更令人瞩目。

　　“在我们这样一个13亿人口的发展中国家，要扩大城乡就业，增加居民收入，维护社会稳定，就必须保持一定的经济增长速度。”国务院总理温家宝3月5日向全国人大宣读《政府工作报告》时如此解释。

　　全国“两会”召开之前，分析人士对今年经济增速的预测少有8%或以上者，悲观者更看低至5%。因为，若按国际货币基金组织(IMF)的预测，2009年发达国家经济萎缩2%，在很大程度上依靠这些国家需求拉动的中国经济，如何才能跑出10个百分点的领先？

　　“心暖则经济暖。”温家宝在“两会”闭幕后的记者会上，给出了政府的回答。

　　面对“冰冷”的外部环境，要让经济增长达到8%的“温度”，绝非易事。就经济增长“三驾马车”——消费、投资和净出口而言，不需要说，已经没有人对净出口心存侥幸；消费受制于居民收入和储蓄倾向，短期内要迅速提升，谈何容易；最大的希望，还是落到了投资头上。

　　“4万亿”轮廓渐明

　　“扩大投资是刺激经济增长最直接、最有效的手段之一。”国家发展和改革委员会主任张平3月6日在“两会”专题记者会上说。

　　一段时间以来，他回答得最多的问题，就是关于2008年11月中国政府出台的所谓“4万亿”的两年投资计划。“两会”过后，“4万亿”出台至今的各种疑窦基本解开。

　　首先，谁的“4万亿”？

　　虽然总投资额由中央政府提出，但中央只承担其中的1.18万亿元——2008年四季度已经安排了1040亿元，今年计划投入4875亿元，明年投入5885亿元。“4万亿”中的其他资金，则需要地方政府和企业、个人配套完成。

　　“这1.18万亿完全是新增的。”温家宝在3月13日的记者会上，非常肯定地说。他试图回应舆论对“4万亿”计划的一个疑惑：能真正称为“扩张”的新投资有多少？

　　温家宝总理解释，这些项目中，有些是新安排的，如保障性安居工程建设；有些则把“十一五”规划中论证过的项目提前推进，比如公路和铁路等基础设施建设。

　　“不然的话，我们怎么能在这么短的时间内，确定这么多的基础设施建设呢？”温总理反问。

　　中央的1.18万亿元，又如何知道它能拉动剩余2.82万亿元的投资？这是因为，按规定，一定的投资项目要求中央政府一定的出资比例。如建学校，中央政府必须承担三分之二的资金；建廉租房，中央政府对中部和西部地区每平方米分别补助300元和400元。简单乘法与加法后，得出大约4万亿元的总数。

　　这4万亿元又会选择哪些方向投资？主要是七大领域。其中，铁路、公路、机场和水利等基础设施建设占据最大份额，投资1.5万亿元；灾后重建1万亿元；保障性住房和农村的水、电、路、气、房等工程的建设，以及教育、卫生、文化等社会事业，这三个直接涉及民生的方向总计投入9200亿元。

　　对比2008年11月发改委对外公布的计划，可见项目的资金分布有了变化。国家发改委主任张平解释说，这是在听取了专家、地方、部门及社会舆论等方方面面意见后，在2008年的初步方案基础上调整形成的。

　　“4万亿”投资计划自2008年“闪亮登场”后，舆论议论的焦点之一，是基础设施建设占比(45%)是否过大。1998年亚洲金融危机后，中国政府的财政扩张政策，便是以投资铁路、公路、机场等基础设施建设为主。全国上下普兴“修路潮”的一个负面效果，就是规划不合理的重复建设。

　　“投资密度已经很大，收益率低。”中国社科院经济研究所副所长张平对《财经》记者评价基建投资时说，“并且对就业的拉动也不明显。”

　　他认为，此轮重振内需的核心应该是城市化，其关键便是投资于保障性住房建设，这既能改善民生，又能有效加速城市化进程。这一受到多数学者认可的投资方向，从一开始就列在政府投资计划中的首项，虽然投资规模并不是最大。

　　此番“两会”上揭晓的最新投资计划中，这两项投资果然有了相应的增减。基建投资比去年11月公布的数字削减了3000亿元，保障性住房则从2800亿元上升到了4000亿元，增长逾四成。

　　此外，教育、卫生、文化等社会事业的投入从400亿元增加到了1500亿元，结构调整和技术改造的投资也从1600亿元增加到3700亿元；后者的大幅增加，与国务院此前批准的汽车、钢铁、纺织等十个重点产业振兴规划相关。

　　“因为形势是在不断变化的，在实施的过程中，可能某一些方面又增加了一些新的投入，有一些方面可能还需要做一些调整。”国家发改委主任张平仍不排除继续调整的可能。

　　三大财源

　　有了大规模的新增投资，再加上其他增支减收因素，中央财政今年将面临7500亿元的资金缺口。为弥补这个缺口，今年需发行的长期建设国债将比去年增加5700亿元。

　　中国政府拥有令他国称羡的财力——但这指的是中央政府。“4万亿”投资中，地方政府需承担的配套资金规模不比中央政府小，这对地方政府来说将是一个难题。尤其是地方政府的一大财源——土地出让金及税费收入，预计将因房地产市场萎靡而大幅下降。

　　据国家发改委有关部门估算，2009年，地方政府仅能拿出3000亿元配套资金，还有2400亿元的缺口；2010年配套能力3200亿元，也还欠缺2600亿元。

　　目前中国的法律不允许地方政府直接发债。要填上这个缺口，地方政府需借外力融资。

　　一部分帮助将来自中央政府。今年，中央将代地方发行总额2000亿元地方债，也就是通过现有的国债销售渠道，由财政部代理发行冠有地方政府之名的债券，不过这种地方债与国债的发行方式、发行对象和利率水平均无甚区别。

　　至于这2000亿元如何分配给地方，据悉分配方案已基本确定，但公众尚难窥其真容。财政部财政科学研究所所长贾康介绍，地方财政需先向财政部上报想借2000亿元中的多少，中央会对各地的要求进行汇总和调整，使之不超过2000亿元的规模。

　　既然是以地方政府的名义举债，就要考虑到地方政府的还债能力。矛盾在于，越是经济欠发达的地区，越需要投资项目上马，但这些地区的财政往往很难有节余来还债。在上一轮的财政扩张中，中央政府也采取过类似的转贷地方政府的做法，但几年过去后许多地方政府还是无法还清贷款，中央财政不得不最后“埋单”。

　　“中央在考虑中西部特别是欠发达、边远地区，是不是也有必要通过举债来融资？如果有必要，对于还本付息，中央是不是要配上一定的条件？”贾康表示，目前在地方债的分配问题上，如何权衡还债能力与融资需求之间的关系，仍有不明朗之处。

　　不过，除了通过中央发行债券这种“明贷”，地方政府还有其他“暗贷”方式。

　　宁波市已经在“4万亿”中争取到了乡村卫生院建设项目。该市发改委主任、全国人大代表王仁洲告诉《财经》记者，地方配套资金的来源，除了地方财政、专项基金和地方债，还可以由地方的国有投资公司通过上市、发企业债等方式融资。

　　由国有建设投资公司发行的债券，也就是所谓的“城投债”，基本可以看成是地方政府的隐性负债。这是因为，投资者评估一只城投债，重点之一是看地方政府对该城投企业的支持力度，用何种方式为其担保。正是由于中国财政体制下地方政府不会出现破产，城投债才以低违约风险赢得了投资者青睐。

　　河北建设投资公司，就是这样一个国有独资政策性投资机构。该公司总经理、全国政协委员王永忠告诉《财经》记者，他的公司承担了为河北省的高速铁路等重要项目筹集部分资金的任务，“已经报上去了，争取一季度发20亿元债券。”据王永忠估计，今年河北省铁路建设需耗资100多亿元。

　　这种通过地方企业发行债券的方式，为中央政府所鼓励。特别在道路、电力改造这样有收益性的项目上，中央的态度是鼓励利用地方的融资平台。国家发改委主任张平在3月6日的记者会上透露，2008年四季度至今已发行45只企业债券，筹得1300多亿元，此外已提出申请待发行的还有50多只，总额逾千亿元。

　　除了发企业债，这些地方企业还可以向银行贷款。王永忠说，其公司2008年四季度申报的几个造价在三四亿元的垃圾发电项目，已经基本得到了落实，“招商银行、交通银行、农业银行等，给了我们几个亿”。

　　而且，商业银行为项目贷款的空间日后很有可能还将扩大。据悉，国家发改委、银监会、人民银行和财政部正在联合制定《政府特定投资项目中长期贷款管理办法》。该办法出台后，将改变只有国家开发银行才能为项目提供资本金的局面，商业银行也将能够发放资本金贷款。而落实资本金，是国家规定的投资项目启动的前提条件。

　　显然，除了中央和地方政府，银行是“4万亿”融资中另一主角。为了配合扩大内需的政策目标，中国政府把今年新增贷款目标定在了“5万亿元以上”，不设上限。央行行长周小川今年全国“两会”期间更强调，“‘以上’这两个字很重要”。

　　自从2008年取消对银行的贷款限额，银行的放贷热情已经在“4万亿”的鼓舞下日渐高涨。仅今年前两月，新增贷款已达2.67万亿元——超过目标下限的一半。(参见本期“信贷‘大跃进’”)

　　“4万亿”之外

　　“我们已经准备了应对更大困难的方案，并且储备了充足的‘弹药’，随时都可以提出新的刺激经济的政策。”温家宝总理在3月13日“两会”闭幕后举行的记者会上的这句话，给人们留下了遐想的空间。

　　“两会”前，坊间有传言称，“4万亿”将加倍成“8万亿”，令远在大洋彼岸连日萎靡的美国股市都为之一振。当然，随着《政府工作报告》公之于众，这样的臆测不攻自破。但这也反映出，经济增长8%左右这个目标难度之大，现有的“4万亿”力度仍不足以令人放心。

　　“关键时刻要不惜采取预案，给扩张政策加码。”曾多次到中南海接受国家领导人咨询的贾康，3月3日在政协会场接受记者采访时说。他认为，关键要看今年二季度，经济是否会在政策作用下呈现出止跌或向好的苗头。

　　贾康在“两会”召开之前接受《财经》记者采访时也表示，如果五六月的经济增长数据无法支持今年内“前低后高”这个目标，就应该下决心启动一轮更大力度的扩张。

　　中国也这样做过。1998年亚洲金融危机后，中国政府在1999年初安排了500亿元的长期建设国债，但一季度的疲软数据公布后，二季度就追加了600亿元。2000年也是年初安排1000亿元长期建设国债，二季度又加码500亿元。

　　不过，“4万亿”计划并不是中国刺激经济措施的全部。“人们没有读懂中国所采取的一揽子计划的全部内涵。”温家宝总理在3月13日记者会上，特意强调了“4万亿”只是“一揽子”计划中的一部分。

　　“一揽子”计划，指的是2月23日中共中央政治局会议中提出的大规模增加政府投资，大范围实施调整振兴产业规划，大力推进自主创新，以及大幅度提高社会保障水平。

　　除去在“4万亿”中反映出来的，“一揽子”计划还包含税收减免和社保投入的增加。

　　2009年起，中国将实施增值税转型，落实去年出台的出口退税提高以及与中小企业、房地产、证券交易相关的税收优惠，以及取消和停征100项行政事业性收费。温家宝总理表示，今年可减免的税费实际超过此前财政部统计的5000亿元，达到6000亿元。

　　此外，政府还将提高企业退休工人养老金的标准，提高教师的工资水平，增加对农民的补贴，以及三年内在医药卫生体制改革中投入8500亿元。

　　据瑞银证券中国首席经济学家汪涛测算，扣除经济放缓导致的税收下降的成分，2009年减少的税费中，约有3000亿元可以视做积极财政产生的影响。加上政府在医疗、教育和社会保障等方面的超额支出，汪涛认为，2009年中央财政刺激的力度相当于GDP的3%。而“4万亿”投资计划中还有相当一部分来自银行贷款——实际上属于“准财政支出”，上不封顶的银行新增贷款，事实上提供了数额不可估量的“影子刺激”。

　　增长的阴影

　　人们普遍相信，以“4万亿”投资计划为“主力”，以多种筹资和信贷手段为后盾，即便最终不能实现8%增长目标，中国经济增长毫无疑问仍将领先世界。而随着投资、信贷闸门大开，政府在经济中的主导作用将更为突出。

　　“4万亿”中的大部分，将用于基建和住房建设。这意味着，钢材、水泥、能源等以国有企业为主的行业将成为最大的受益者。而在此次危机中受影响最大、以私营中小企业为主的下游轻工业，却很难得到直接的好处。

　　“政府的投资计划对重工业和国有企业而言是阳光，却很难为轻工业和私营企业遮风挡雨，结果很可能加剧中国的重化工业倾向。”《财经》首席经济学家沈明高在去年11月“4万亿”计划出台之初就做此评价。

　　在经济总体放缓的背景下，有政府全力护航的“国字号”项目，也将成为吸引投资的“明星”。银行可能会更倾向于贷款给这些大型投资项目，本来就面临“贷款难”的民营企业，难免更受冷落。

　　“去年11月以来，银行热衷于政府投资项目，对企业的贷款看得比较紧。”宁波市发改委主任王仁洲对《财经》记者表示。

　　全国政协委员、广州市政府参事室主任张嘉极则建议，应该有意识地吸纳民间资金，如规定每个项目中安排一定比例的社会民间资金，扩大政府投资对民间投资的撬动作用。

　　而投资在此轮拉动经济的主导地位的确立，又使中国转变经济增长方式的路径受阻。据国家发改委向全国人大提交的2009年计划执行报告，今年全社会固定资产投资总规模预期增长20%，而社会消费品零售总额预期增长14%，这意味着消费在中国经济中的比重将进一步减小。

　　全国人大常委会委员长吴邦国在人大常委会工作报告中，也指出政府在经济结构转型方面的不足，如反映经济结构的四个指标中，服务业增加值、服务业就业、研发经费等三个指标没有达到预期进度要求；单位国内生产总值能源消耗、主要污染物排放总量等两个主要约束性指标与“十一五”规划目标差距较大。

　　“我国经济发展方式尚未根本转变，产业结构仍以工业为主导，需求结构仍以出口和投资为主导，资源环境压力加重、扩大就业难度加大、消费不足等问题依然突出。”吴邦国委员长说。

　　本刊记者霍侃、张曼对此文亦有贡献

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