赵飞飞

　　4万亿投资项目布局渐明之际，18亿亩耕地红线横亘眼前。

　　红线突破在即。据国土资源部发布的最新数据，在跨入2009年那一刻，全国耕地面积为18.2574亿亩。超出红线的2574万亩，约有1.71万平方公里，已略大于北京市的1.68万平方公里面积。

　　而此时北京的两会上，数千代表委员正在热议“扩内需、保增长”，各省上报的项目正以史无前例的速度和规模冲击着中央刚刚收紧的地闸。

　　本报记者最新获悉，从2月中旬起，全国九大土地督察局全面出动，调研辖区内扩大内需项目用地实情。这一战役由国家土地总督察办公室指挥，目前调研报告已陆续汇集国家土地总督察徐绍史案头。

　　上海督察局向本报独家提供了刚上报的调研报告。报告显示，其辖区内上海、福建、浙江列入中央新增投资资金总量仅占3.8%，但即便是这区区的3.8%，对新增建设用地需求已高达94.7万亩，仅浙江一省就需要占用耕地28万亩，耕地占补平衡矛盾尖锐(耕地占补平衡是指，一个省区占用了多少耕地，需要通过土地整理复垦开发规划，从而在本省内复垦耕地，占多少补多少)。

　　值得注意的是，国土部数据显示，2008年全国耕地面积净减少面积是29万亩。

　　另据本报统计管辖东北三省的沈阳督察局、华南三省的广州督察局网站数据，东北、华南两个区域预测新用地433万亩。显然全国的总数据将更超乎想象。

　　全国政协委员、北京市国土资源局副局长谢俊奇对本报记者表示，地方扩内需项目基本是把未来重大项目提前实施，中央对激增的用地，则通过释放未来用地指标对应。已向两会提交涉及耕地保护提案的谢俊奇认为：“虽然压力会很大，但指标问题应该会得到圆满解决。”

　　上海督察局局长高向军则表示，平衡这场博弈，需要“大智慧与大勇气”。

　　督察局调研三级用地情况

　　九大督察局2009年首场最重大战役的序幕已经拉开。

　　本报获得的上海督察局调研工作方案显示，该局几乎是举全局之力，兵分三路，持续一周的调研进度安排得满满当当。参与上海调研组的一位上海督察局人士告诉记者：“白天都在走访、晚上碰头开会写报告。”

　　“2月11日上午8点45分，由高向军带领的上海调研组前往上海市政府一楼会客室，会见副市长沈俊、市规划和国土资源局局长冯经明等。”

　　此后三天，上海调研组走访区县各级政府，并实地查看了中环线浦东段、商用飞机研发中心等7个项目用地的情况。随着核心信息不断汇集，上海扩大内需用地问题初现端倪。

　　4万亿的投资，尽管分解到上海头上不多，但手握重资的上海正步入“愁地不愁钱”的境遇。

　　调研报告显示， 2009中央新增1300亿投资项目切块到上海市5.93亿，总投资150.6亿，需新增建设用地0.4万亩。2009市级重点项目需新增建设用地约3万亩，市级以下投资项目预估地4.3万亩，今年上海共需新增建设用地7.7万亩。

　　上海遭遇的用地短板在于，其本轮规划确定的土地指标早在2002年就已经用完，目前几乎所有的项目都需要调整规划。

　　更令人忧心的是，上海已经无法在本市范围内通过土地的开发整理实现复垦，进而达到耕地的占补平衡。

　　前往浙江与福建的调研组调查到的情况也不容乐观。浙江省2009年三级新增建设用地预计50万亩左右，福建省需要37万亩左右，两省该数据比2008年增长了20%-25%。

　　如出一辙的是，浙江和福建省分别有60%和90%以上的项目，并不符合2008年8月国务院常务会议通过的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》的要求。由此带来的一个棘手难题是，今年扩内需新增项目工期要求紧，大量项目要在上半年开工建设，而新的土地利用总体规划审批程序复杂，时间较长，如何能既不突破土地红线，又保证各地项目按期开工？

　　银根松地根要紧

　　两会上，总理在工作报告中再次提及了“严守18亿亩耕地红线不动摇”。

　　3月5日，国家土地总督察徐绍史在参加广东代表团讨论时就此做出解读：现在银根松了，但地根不能松，银根松了还可以紧起来，地根一旦松掉，耕地被占了，18亿亩就保不住了。

　　但4万亿项目的用地又如何保证？这成为徐绍史年前写给各大国土资源厅长的信中最大的担忧。对此，原国土资源部副部长、现国土资源部咨询研究中心副主任刘文甲对本报记者表示：“只要我们认认真真按国务院要求去办，扩内需造成长远的用地危机影响有限。”

　　但各大督察局陆续汇往徐绍史案头的调研报告却又显示，新增项目对用地的需求非常强劲。

　　本报记者通过各种渠道获得的数据显示，主管华南广东、广西、海南三省(及深圳计划单列市)的国家土地督察广州局上报，2009年中央新增扩大内需投资，该区域已初步做出1.98万亿元的固定资产投资计划，预计需要用地面积约108万亩。

　　主管辽宁、吉林、黑龙江省(及大连计划单列市)的国家土地督察沈阳局上报数据显示东北三省预计用地需求为325万亩。

　　根据上述两大督察局呈报的状况，东北、华南遇到的问题与上海督察局类似。除了与原有土地利用计划指标相冲突、耕地占补困难之外，未批先用、损害农民权益、违法违规用地等情况时有发生。

　　而随着二季度扩内需带来的大量用地需求，以及基层政府盲目安排项目用地的冲动，目前开工典礼已经多到令地方领导应接不暇。随之而来的是土地执法的压力在加大，有可能引发违法用地的新动向和新特征。

　　上海督察局办公室主任赵凤江告诉记者，2008年浙江省已经对违法用地，给予212人党纪处分，追究刑事责任78人。“前不久我们刚在浙江东阳查处一处工业园区违规用地情况，该市发改委一位领导因此下台。”

　　刘文甲认为，18亿亩硬指标分解到各省头上，是作为行政约束下达，而不是采用市场调整的模式，所以约束力相当强。

　　“寅吃卯粮”？

　　按照原定计划，地方政府需于2月28日将2009年用地计划申报至国土资源部。

　　此前的国土部237号文件已要求将中央投资项目纳入新一轮土地利用总体规划统筹，确实无法避让耕地和基本农田的，在规划修编中给予调整。

　　值得一提的是，我国的土地使用惯例一般分为两个层级，首先是全国定期修编的土地利用总体规划，其次为地方每年上报中央的土地利用年度计划，该年的新增建设用地的控制指标需要通过中央审批下达，各省对此尤为关注。

　　3月9日，国土资源部新闻处处长龙兵接受记者电话采访时表示，目前相关司局正在做数据的整理和汇总，会适时公布今年全国的土地利用总体规划，“整个工作进程应该不会有问题。”

　　土地利用的计划管理模式，也正是土地的第一道闸门。国土部的应对思路，其实在2008年底深圳召开的全国土地利用计划座谈会上就已经初露端倪。此次会议拟定了明年土地利用计划编报思路以及加快推进计划改革的方向，“扩大内需的重点项目要保障，一般项目也要寻找出路”。

　　国土资源部网站提供的材料显示，由于扩内需项目几乎都是把以后几年的重大项目提前到今年安排，履新不久的国土资源部规划司司长董祚继表示，这个用地的缺口需要把“十二五”计划当中2010—2012年的部分指标提前挪用，同时国土资源部将把今年建设用地指标在去年基础上再增加50万亩。

　　2009年用地计划指标的下达方式也将调整为：年初预下达一部分，上半年根据上一年度土地管理的绩效落实奖惩，年底根据宏观政策及各地重大项目实施情况进行调剂，变静态管理为动态管理。

　　刘文甲对本报记者表示：“目前中国的建设用地人均总量尚且不如发达国家，目前还可以减少农村建设用地，与扩大城镇建设用地挂钩，实现总量的平衡。”

　　“现在由于国家的大项目都是单独选址，不在城区，有时候非占用点耕地不可，大项目务必要把附带占补平衡的投资这个钱用好，加强土地的整理。”刘文甲认为。

　　在调研报告中，上海督察局进一步建议，在规划修编衔接期内，国土部可结合各省市实情，明确一定量的基本农田由省级政府自行调整，部级实行总量控制。

　　而对于辖区内耕地占补平衡困难，上海督察局建议，对中央投资项目和国家重点项目，在建设单位缴纳耕地开垦费后，由国土资源部在全国范围内复垦实现占补平衡。

　　“我们同时建议，增加二省一市2009土地利用计划指标20%左右。”上海督察局人士透露，“目前用地虽然与上一年度土地计划指标冲突，但中长期可以保持基本平衡。”

　　但今年政府工作报告再次重申的18亿亩耕地红线，究竟能否坚守住？

　　《全国土地利用总体规划纲要(1997-2010年)》中曾提出，到2010年，耕地总面积保持在19.2亿亩以上。当时恰好也经过一轮地方大干快上的投资热潮，该纲要规定的红线很快在2005年被突破。(根据全国土地利用变更调查，到2005年底全国耕地面积为18.31万亩。)

　　而2008年8月通过的《全国土地利用总体规划纲要(2006-2020年)》则提出，到2020年全国耕地保有量应保持在18.05亿亩。

　　无论如何，严防死守耕地红线的压力将超乎寻常。

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