——对修改《社会保险法(草案)》的部分建议

　　卢驰文

　　社会保险制度改革牵动着全国人民的利益神经，因此，2008年底的《社会保险法(草案)》审议情况备受全国上下的关注。从基本养老保险的立法草案条款来看，中央政府正在下大决心解决大量农民工退保的问题，令人振奋；不过，其中有些条款不甚明确，难以操作，值得商榷。例如第十七条：“个人跨地区就业的，其基本养老保险关系随本人转移。个人退休时，基本养老金按照退休时各缴费地的基本养老金标准和缴费年限，由各缴费地分段计算、退休地统一支付。”这样的条款太笼统，无法执行。

　　跨统筹地区流动就业的群体包括跨统筹地区就业的城镇户籍职工(户籍在流动就业之后没有迁移)，但其主体是农民工。要解决跨统筹地区就业人员养老保险关系的接续问题，就要选择跨统筹地区就业群体的基本养老保险的筹资模式。养老保险的筹资模式分为三种：现收现付制、部分积累制和完全积累制。农民工群体中不存在社保老人、社保中人、社保新人之分，而且我国城镇企业职工的基本养老保险摈弃了现收现付制，因此，农民工养老保险不必采取现收现付制。

　　对农民工养老保险采取部分积累制还是完全积累制？

　　如果农民工养老保险采取完全积累制，养老保险关系可以随本人转移。假如只转移个人缴纳部分不能转移用人单位为其缴纳的部分，农民工不如退保。也就是说，这种改革不起任何作用。在农民工跨统筹地区流动时，其养老保险关系随本人转移，不仅要转移其个人缴纳的部分，也要转移用人单位为其缴纳的部分。

　　如果农民工养老保险采取完全积累制，养老保险关系在随本人转移的时候，不仅可转移其个人缴纳的部分，而且能转移用人单位为其缴纳的部分。农民工养老保险关系转回到户籍所在地，而户籍所在地的城镇企业职工的基本养老保险实行部分积累制，接受农民工社保机构可能产生短期行为，挤占挪用农民工养老保险资金。城镇企业职工基本养老保险的统筹账户资金用于支付离退休人员的养老金，国家明令不能转移，这种情况下，城镇企业职工基本养老保险最终要实现全国统筹。在城镇企业职工基本养老保险向全国统筹过渡的背景下，各地社保机构从地方本位主义出发，为了提高城镇企业职工基本养老金的替代率，则极有可能挪用农民工的养老保险资金。换句话说，如果农民工养老保险采取完全积累制，养老保险关系在随本人转移的时候，不仅可转移其个人缴纳的部分，也能转移用人单位为其缴纳的部分，则农民工养老保险资金必须与当地城镇职工的基本养老保险基金分开管理。否则，可能导致农民工养老保险完全积累制的执行失败。

　　如果农民工养老保险采取部分积累制，其养老保险关系可以随本人转移，农民工养老保险关系转移时只转移个人缴费部分不转移用人单位缴费部分，尽管中央提出2012年要实现全国统筹，但在未实现全国统筹之前，各地社保局是绝对不会接受农民工养老保险关系的，因为接受农民工养老保险关系意味着将加大城镇企业职工基本养老保险基金的支付缺口。中央政府早在20世纪90年代初就提出城镇企业职工基本养老保险要实现全国统筹，至今离全国统筹的目标仍相距甚远。中央政府又提出2012年实现全国统筹，各地社保机构肯定是持怀疑态度的。

　　如果农民工养老保险采取部分积累制，其养老保险关系可以随本人转移，可同时转移个人缴费部分和用人单位缴费部分。城镇企业职工基本养老保险也采取部分积累制，在统筹账户资金不转移的前提下，城镇企业职工的基本养老保险需要实现全国统筹。在城镇企业职工基本养老保险向全国统筹过渡的背景下，农民工养老保险资金源源不断从沿海发达地区流入农民工户籍所在地社保机构，农民工养老保险资金与当地城镇企业职工基本养老基金混同管理，各地社保机构从地方本位主义出发，极有可能提高城镇企业职工基本养老金的替代率，导致基本养老保险全国统筹后中央财政负担的加重。

　　关于基本养老保险立法的几点建议

　　第一，在明确城镇企业职工基本养老保险要实现全国统筹的基础上，必须提出改革基础养老金的计发办法，建立基础养老金与对统筹账户贡献高度正相关的制度。否则，不要说2012年能实现全国统筹，就是到2030年，甚至到2050年也不能实现全国统筹。并在坚持做实个人账户的基础上逐步提高城镇职工基本养老保险统筹层次。

　　第二，必须明确跨统筹地区就业的人员的养老保险的筹资模式。是部分积累制还是完全积累制，二者必居其一，《社会保险法》必须明确其筹资模式，不能含糊。只有筹资模式确定，才能决定是转移养老保险关系还是实现全国统筹。

　　第三，如果跨统筹地区就业的人员的养老保险采取部分积累制，不如将他们的养老保险优先实现全国统筹。既然实现全国统筹，就不需要转移基本养老保险账户，每个人都有一个基本养老保险账户，基本养老信息全国联网，到处可以查询，到了享受养老金待遇时，可以在全国各地领取其该得的养老金。通过银行异地取款要手续费，而在基本养老保险全国统筹的条件下，异地领取养老金，国家免收手续费。

　　农民工与城镇企业职工的就业模式完全相同，根据同工同酬的原则和企业之间公平竞争的原则，农民工养老保险与城镇企业职工的基本养老保险模式应该完全相同。城镇企业职工基本养老保险采取部分积累制，并要实现全国统筹。从原则上来讲，农民工养老保险的缴费比例要与城镇企业职工的相同，而且要采取部分积累制，并要实现全国统筹。反正农民工养老保险迟早要实现全国统筹，与其让其养老保险资金转移时面临被挤占的风险，不如将他们的养老保险优先实现全国统筹。考虑到一些地区的实际情况，农民工养老保险的缴费比例可分数年逐步调整到位。

　　第四，如果跨统筹地区就业的人员的养老保险采取完全积累制，就必须明确跨统筹地区就业的人员的养老保险能否转移用人单位缴费部分。如果只能转移个人缴费部分不能转移用人单位缴费部分，这种社会保险立法就与立法之前没有多大区别。如果既能转移个人缴费部分，又能转移用人单位缴费部分，这种养老保险关系转移才行得通。农民工养老保险关系转移到农民工户籍所在地，由社保局接受养老保险关系，但资金必须进入所在统筹地区的财政账户，实现农民工养老保险资金与城镇企业职工基本养老保险基金分开管理。跨统筹地区就业人员的养老保险采取完全积累制，养老保险关系随本人转移，简单易行，较少涉及城镇企业职工基本养老保险制度的改革问题，即城镇企业职工基本养老保险与农民工养老保险的筹资模式不同，立法之后可以很快实施，即在比较短的时间内可以解决农民工退保问题。

　　不过，这种制度下会碰到一些难题：跨统筹地区就业的城镇居民户口迁入就业地，原来基本养老保险资金中的用人单位缴费部分是否可以转移到新就业地呢？如果可以，则影响户口迁出地的离退休人员养老金的发放。如果不可以，那么对户口迁入地不公平，对当事人也不公平，这种情形导致就业地一般不会轻易接受户口迁入的要求。况且，社保中人有一段工龄没有缴费记录，社保中人跨统筹地区就业并想把户口迁入就业地必然会遇到很大的阻力。

　　如果农民工跨统筹地区就业，可转移用人单位的缴费部分，那么城镇户籍的居民跨统筹地区就业能否转移用人单位缴费部分？城镇户籍的居民跨统筹地区就业包括户口迁移到就业地与户籍不变两种情形。农民工户籍城镇化，其养老保险关系怎样衔接？如果跨统筹地区就业的人员养老保险采取完全积累制，这些问题都必须在《社会保险法》中加以明确。如果国家不改革基础养老金的计发办法，如果在近15年内城镇企业职工基本养老保险都不能达到全国统筹，则农民工养老保险采取完全积累制。

　　第五，跨统筹地区就业的人员的养老保险部分积累制才需要全国统筹，全国统筹就不要转移养老保险关系。跨统筹地区就业的人员的养老保险完全积累制需要转移养老保险关系。可见，对于跨统筹地区就业的农民工而言，转移养老保险关系与全国统筹(不转移养老保险关系)，社会保险法必须从二者之中选择其一。

　　从建立全国统一的劳动力市场的角度看，从统筹城乡的角度看，农民工养老保险最好采取部分积累制，并优先实现全国统筹，也可以在比较短的时间内解决农民工退保问题；不过需要改革基础养老金的计发办法，即需要国家下大力气推进城镇职工基本养老保险全国统筹。社会保险制度改革是建立和完善社会主义市场经济体制的攻坚战，攻坚莫畏难，笔者主张，农民工养老保险优先实现全国统筹。如果国家能较快打破统筹账户基金分配的平均主义，建立基础养老金与对统筹账户贡献高度正相关的制度，而且能在2012年真正实现城镇企业职工基本养老保险全国统筹，农民工养老保险完全可优先实现全国统筹。

　　总之，农民工养老保险采取完全积累制还是部分积累制？跨统筹地区就业，转移养老保险关系还是全国统筹？在转移养老保险关系时，是只转移个人缴费部分，还是同时转移用人单位缴费部分？跨统筹地区就业人员中哪些群体需要转移用人单位缴费部分？这些问题都需要在《社会保险法》中加以明确。不仅如此，《社会保险法》关于基本养老保险的条款之间要保持逻辑的一致性，不能相互矛盾和含混不清。

　　(作者单位：上海政法学院社会学与社会工作系)

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