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我国投资和体制改革政策审批可能将重大调整
核准权下移：发改委酝酿新“投资目录”
本报记者 左青林
在保增长的宏观背景下，我国投资和体制改革政策审批或将发生重大调整。
本报记者1月15日从权威渠道获悉，国家发改委正在酝酿出台新的“投资目录”，即重新调整《政府核准的投资项目目录(2004年)》的内容。
据本报记者了解，国家发改委已经在1月初召开了内部会议进行讨论。修订的方向是，将把部分投资项目权限下放给地方，同时把部分投资权“平移”给国务院其他五部门。
“根据2004年版《目录》附则要求，要根据宏观情况变化，适时调整目录范围。”一位接近消息源的有关人士分析：为了保增长、扩内需、调结构，国家启动了新一轮积极财政政策，“现在重新修订核准投资目录迫在眉睫”。
据上述有关权威人士透露，从此番修订方向看，发挥市场和社会的积极作用是投资政策调整的核心看点。
部分投资权或下放
作为我国投资体制改革的破题之举，2004年7月25日，国家正式公布了《国务院关于投资体制改革的决定》(以下简称《决定》)。与此同时，《政府核准的投资项目目录(2004年本)》(以下简称《目录》)也于同日公布。
根据《决定》和《目录》显示，政府仅对重大项目和限制类项目从维护社会公共利益角度进行核准，即包括农林水利、能源、交通、电信产业、社会事业、外商投资等在内的十三个领域，按不同规模，分别由国务院投资主管部门和地方投资主管部门“核准”。
而其他项目无论规模大小，均改为备案制，项目的市场前景、经济效益、资金来源和产品技术方案等均由企业自主决策、自担风险，并依法办理环境保护、土地使用、资源利用、安全生产、城市规划等许可手续和减免税确认手续。
其中，2004年版《目录》的第十条显示，“社会事业”领域包括教育、卫生、旅游、文化等项目。具体“核准”规定是，在教育、卫生、文化、广播电影电视领域，大学城、医学城及其他园区性建设项目由国务院投资主管部门核准。
在旅游领域，国家重点风景名胜区、国家自然保护区、国家重点文物保护单位区域内总投资5000万元及以上旅游开发和资源保护设施，世界自然、文化遗产保护区内总投资3000万元及以上项目由国务院投资主管部门核准。
而在体育和娱乐领域的规定是，F1赛车场由国务院投资主管部门核准；大型主题公园由国务院核准。其他社会事业项目，按隶属关系由国务院行业主管部门或地方政府投资主管部门核准。
按当时约定，《目录》大约每两年调整一次，但此后4年，一直未有修改和调整。据上述权威人士透露，此次修订《目录》，将对一般性“社会事业”领域的投资审核权全部下放到地方。
“即便是投资规模比较大的，也不需要到国家投资主管部门审批或核准了，在省一级就可以了。”上述权威人士分析，该领域投资权将全部下放给地方投资主管部门，意味着今后此类领域的投资将不再需要得到国务院或国家发改委层面核准，而省级发改委，甚至市县投资部门就有权根据自己特点和情况，来决定核准此类投资项目。
“这种修订方向，显示了要更多发挥市场作用的思路。”上述权威人士分析，尽管此次启动内需，保增长的措施中，政府“有形”的手段很强，但是同时要启动和发挥市场和社会的作用，投资权下放就是发挥地方和社会的积极性，“毕竟地方政府更了解当地市场情况”。
部分投资权“横向转移”
除下放部分投资权外，《目录》修订的另一个大的变动是，将部分核准权“转移”给国务院其他部门，包括国家能源局、工业和信息化部、农业部、水利部和交通运输部等。
按现行我国行政管理体制安排，国家发改委和各级发改委是上述十三类投资项目审批或核准的主管部门。鉴于各级发改委“参与了许多微观事务管理，包括具体项目审批，干扰了其宏观调控的精力”，因此各界对发改委回归宏调角色的呼声一直不断。
根据去年国务院机构改革方案要求，对发改委职能转变提出了新要求，即要缩小发改委投资审核范围，下放审核权限，简化审核程序，进一步确立企业的投资主体地位，更好地发挥地方政府和行业管理部门在投资管理方面的作用。
此次《目录》修订，将把部分投资核准权从发改委系统转移给具体行业主管部门。如《目录》中的“能源”领域，包括电力、石油、天然气、煤炭等项目投资权将由国家能源局来审核；“原材料”领域，钢铁、有色金属等部分行业和部分电信行业的投资权将由工业和信息化部审核。
“相比只集中在一个，部门之间适当分权是有益的，可以提高效率和服务意识。”国务院发展研究中心金融所副所长张承惠对记者分析，去年大部制改革从理论上已经实现了部门之间的权力“横向转移”，如果《目录》按上述思路调整，是项目投资审核权由发改委转移给行业管理部门的表现。
投资改革与宏调“悖论”
由于出台《决定》和《目录》，2004年被看作是我国投资体制改革破冰启航之年。然而，业界有专家认为，在实践中，核准制没有得到真正落实，很大程度上还是“审批制”的代名词。
当时《决定》规定，对于企业不使用政府投资建设的项目，一律不再实行审批制，区别不同情况实行核准制和备案制。这一改变被视作为投资体制改革的重大突破性标志。
“在实践上，核准与审批性质类似。”张承惠表示，尽管从改革角度来看，审批改为核准有进步意义，但从审批改为核准制后，由于加上土地、环保、能源等各项准入标准，企业投资申请反而更加复杂和困难了。
“这本身并不是核准制出了问题，毕竟这些指标有助于调整结构，但并未实现投资体制改革初衷，即减少行政干预，发挥社会和市场作用。”张称。
“审批制依然在起作用，上轮宏观调控抑制经济过热，国家投资主管部门就出台了一系列控制投资的措施、各种行政命令和行政标准。”中国社会科学院经济研究所研究员袁纲明对记者表示，2004年后，投资体制改革目标和现实做法之间的矛盾时有出现。也就是说，投资体制改革与宏观调控之间的关系紧密——投资体制改革政策目标要放权，让市场发挥作用，而宏观调控措施有时更多体现在行政收权上。
国务院发展研究中心技术经济部研究员郭励宏对记者分析，从现实操作看，2005年、2006年由于宏观调控需要，许多下放的投资项目审核权又被“上收”了。
“这不符合市场规律，在现实中我们看到，地方的投资是非常活跃的，也就是说各地不找发改委审批项目就投资已经成了事实。”郭称。
而在新一轮积极财政、加大政府投资的宏观背景下，“打动经济增长仍要靠市场和社会力量。”上述权威人士分析，继续下放投资审核权，有利于发挥地方和社会积极性，如“社会事业”领域的娱乐设施建设，包括主题公园项目，国家只要把好“土地、环保”闸门，是否进行投资应该由市场来定。
“无论何种形式的权力转移，关键是要政府职能转变。”袁纲明表示，投资审核权部门间“横向转移”未必能发挥企业和市场的作用，有可能只是换了个“婆婆”，性质没有改变。“尽管纵向转移是转给了地方政府，但基本符合市场规律的方向性目标。”
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