从美国的经验来看，监管体系有必要从机构监管过渡到功能监管，从分业监管过渡到统一监管。

　　■于鹏

　　一、事后救市不如事前监管

　　 ２００７年８月以来，虽然美国针对次贷危机采取了多项救助措施，但金融体系未发生根本好转。直到２００８年７月房利美和房地美陷入困境，大规模的金融危机全面爆发。在延误了救助的最佳时机之后，美国推出了总额７０００亿美元的金融救助计划，欧盟联合推出救市计划，全球多国联合降息。之后，全球各国相继采取各种措施，减少金融危机的冲击。

　　 各国采取大规模的救市措施，对于改善金融形势、促进经济发展具有积极作用。对于欧美经济来说，救市不一定不衰退，不救市则难逃衰退的厄运。金融市场自身具有脆弱性，在流动性紧缺非常严重的情况下，政府必须采取果断措施干预市场。因此，总体来说，救市是十分必要的。

　　 但是，大规模救市可能引发一系列问题。首先，政府干预会助长道德风险。第二，美国本身就负有高额外债，筹集资金需要依靠政府发行国债，结果是进一步恶化财政赤字，引发美元汇率更深程度的下跌，推进通货膨胀。更重要的是，金融危机已经影响到实体经济，发达国家实体经济出现衰退迹象。美欧日经济将经历较长的低迷期，全球经济将明显放缓。

　　 因此，政府救市终归是危机爆发后亡羊补牢式的措施，只能用来救急。与其大动干戈的事后行动，不如政府事前加强监管，或许危机就不会发展到今天的地步。

　　二、美国金融监管模式的缺陷

　　 美国次贷危机的发生，有着深刻的经济背景，与次级贷款各环节都有着紧密的联系，这里面有过于宽松的货币政策，有投行业务的激进扩张，有信用评级机构的失职行为，同样也有金融监管体制的漏洞。美联储前任主席格林斯潘在国会就金融危机作证时表示，自己在任时抗拒金融监管的做法有部分过错。他曾经错误地认为，银行等金融机构有意愿也有能力保护其股东及银行的资产。

　　 美国目前的金融监管体制是上世纪３０年代以后的分业经营时代形成的，一直被视为成功典范，推动了美国经济１９９５年以来的高速增长。其最大的特点是“双重多头”。双重是指联邦和各州均有金融监管的权力；多头是指有多个部门负有监管职责，如美联储、证监会、货币监理署、存款保险公司、储蓄机构监理局、保险监管局、期货监管委员会等七家，加上其他具有监管职能的机构，监管机构就更多了。这些机构的监管对象和范围分工明确，在金融工具比较单一、容易掌控和驾驭的时代，可以起到很好的防范风险的作用。

　　 分散的监管模式与美国一向崇尚民主和自由，强调权力制衡相适应，可以提高金融活力，增加资本流动性，对于美国经济的发展功不可没。但在金融创新日新月异的今天，这种监管模式已经跟不上金融市场的变化，风险由此孕育和扩大。

　　 首先，容易造成监管重叠和空白。一方面，某个独立的金融公司同时有多个监管机构，每个机构的监管标准不一，因此容易产生冲突，延误监管时机。另一方面，权力的分散容易导致监管空白。例如，与商业银行相比，美国的投资银行受到的监管较少。根据分工，证监会负责监管投行，美联储负责监管银行控股公司和商业银行。证监会只要求投行提供连续的年度财务报告，并且只监管其中的证券经纪业务，而不管其他业务。同时，复杂的金融衍生工具和对冲基金也游离在联邦监管之外。

　　 其次，缺乏权威的监管领导部门。多头监管的存在，使得在次贷风险蔓延的过程中，没有一个机构拥有足够的法律授权，来负责整个金融市场的调控。最佳的监管时机可能在各方监管机构协调的过程中错失。在４月初美国财政部公布的金融监管改革计划中，很重要的一条就是，扩大美联储的权力，将监管范围扩大到除商业银行之外的投资银行、对冲基金等金融机构，并对整个金融系统的监管负责。虽然各方对这项计划尚存在争议，但这说明美国已经意识到着眼于整体的重要性。

　　 再次，监管机构过多导致协调困难。监管机构过于繁杂，相互之间的协调必然费时费力，导致信息流通不畅，合作能力不强。例如，美国第五大投资公司贝尔斯登危机爆发以来，人们对华尔街投资公司的金融状况提出质疑，凸显出各监管机构整合资源、共享信息的必要性。美联储和证监会于７月７日达成信息共享协议，共享信息涉及银行和投资公司的现金状况、交易状况、资本负债率、金融资源和危机管理体系等。双方还将在包括反洗钱、银行经纪活动、银行和投资公司金融交易结算的多个领域开展合作。

　　三、对我国金融监管的启示

　　 第一，功能监管和统一监管是未来趋势。从美国的经验来看，监管体系有必要从机构监管过渡到功能监管，从分业监管过渡到统一监管。在美国金融监管改革计划的长期目标中，不再区分银行、期货、证券和期货几个行业，而是按照监管目标和风险的不同，将监管划分为市场稳定、审慎金融和商业行为三个部分。

　　 我国目前实行的“一行三会”的分业监管制度，并以机构监管为主，对于金融业的稳健发展起到了积极作用。但这也容易产生交叉监管和监管空白，金融监管难度加大。事实证明，金融风险最易来自金融机构的交叉领域。因此，从长期来看，对现行模式进行改革，是提高金融监管效率和效果的必然选择。

　　 第二，要根据条件变化调整监管方式。没有任何一种监管模式是完美的，一个国家选择何种金融监管体制，取决于其经济、金融发展的内外部环境。如果能够在特定时期内促进经济的健康快速发展，防范金融系统性风险，这种监管模式就是合理的。美国现有的监管模式曾经促进了金融创新的发展，激发了经济活力，这值得肯定。但在环境变化以后，监管模式也应随之发展。

　　 因此，对于中国来说，金融监管模式需要调整，但这是一个长期的过程。当前，要进一步完善现行机构监管框架。按照机构监管为主、特殊业务的功能监管为辅的原则，对监管部门的监管对象适当调整。

　　 第三，要变“事后补救”为“事前监管”。虽然美国在次贷危机爆发后开始反思并计划变革金融监管体制，但损失已经发生，并造成了严重影响。最好的办法是加强事前监督，对创新产品进行深入研究，评估金融产品对经济可能带来的风险，将风险消灭在萌芽中。

　　 第四，要加强监管机构之间的协调和合作。金融危机的发展历程说明，监管机构之间加强沟通、促进协调，可以提高监管效率，有效促进监管。我国从２００３年起建立了银监会、证监会和保监会的“监管联席会议机制”，每季度召开一次例会，讨论协调有关金融监管的重要事项。但是，这种机制无强制性，缺乏明确的职能定位以及信息交流和共享的安排，实效性不高。金融监管协调机制需要法制化和规范化，目前，这一议题已经提上日程。