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2006年9月11日,时任财政部部长的金人庆在向亚太经济合作组织(APEC)财长会议提交的报告中表示,中央政府正考虑在有限制的条件下,授权地方政府发行债券。这是财政部最高负责人第一次公开表态开放地方政府发债。
而在学界,关于允许地方政府发债的讨论已经延续多年。“省以下财政体制回避不开的一个问题,是一级政府怎样解决‘一级举债权’的问题。”这是贾康一贯的观点。在他看来,从以后的发展方向来看,一级举债权的确立,应该不是太遥远的事情。
国务院发展研究中心宏观部研究员魏加宁对此表示认同。他指出,因为没有正规的融资渠道,使得地方政府过度依赖于银行信贷和土地出让。“现在,银行和土地要么管不住,要是真管住了,地方政府隐性债务风险就会立即显现出来。”
魏加宁同时认为,允许地方政府正规发行债券的好处在于,它可以解决基础设施建设中所谓“代际不公平”的问题。
此间的逻辑在于:公共基础设施建设大都由地方来实施,项目的建设周期一般都比较长,往往是用上一代人甚至上几代人积累的钱去建设,而享受的则往往是下代人或下几代人,这样就构成了代际之间的不公平。由地方政府举债建设就可以避免这种代际之间的不公。
同时,我国的宏观调控强调“有保有压”,但保谁和压谁往往都是由政府说了算;而如果允许地方政府发债,保谁压谁就将由市场说了算。因为只有财政比较规范、透明,建设项目好、效益高的地方政府,它的债券才容易发得出去,而且发债成本也会比较低。
“允许地方政府公开发债总比现在这种隐性负债要好得多。”魏加宁说。
据了解,酝酿中的方案中,中央将设定严格的限制条件,如发债的程序及程度等。允许发债的地方政府层级会比较高,初期可能只在省级层面,而不会给县一级政府发债的权力。
防范风险:门槛要足够高
除了初期限于省级政府发债,地方举债资金的运用范围也将有十分严格的限定。这可算是世界通例。目前允许地方政府举债的绝大部分国家,都要求地方政府在举债时必须遵守“黄金规则”,即除短期债务以外,地方政府举债只能用于基础性和公益性投资项目。
作出系列限定的原因,与规避开放地方政府发债所可能带来的风险直接相关。
打开这一口子,将涉及到允许哪些层级政府发债、地方债资金规模上限设定、如何审批、使用、评估、监管、担保、惩罚措施等一系列问题,这些具体问题不解决,允许地方政府正规发债的观点便不能完全令人信服。
有专家指出,在当前不少地方存在财政困难的背景下,发行地方债券可能无人购买,而且,即使有人买,地方政府也面临着还本付息的风险,地方政府可能会因无力偿还而破产。
而一旦放开口子让地方举债,各地可能会一哄而上,竞相举债,结果导致地方债务危机。最后,由于道德风险的存在,中央政府又不得不承担最后的偿债责任。
同时,由于地方政府一直有很强的投资冲动,如果让其拥有发行债券的权力,国家的宏观调控也将可能大打折扣,因为地方完全可以绕过银行来筹集所需的建设资金。
“这些风险肯定都会发生,而且事实上已经发生了。” 中央财经大学王雍君教授对记者说。王提醒决策部门必须要考虑,允许地方政府合法地举债,将可能对已相当严重的风险起推波助澜的作用。
在王雍君看来,地方政府发债,须要中央政府在“门槛”上做文章,而不是在“禁与不禁”上做文章:可以让你举债,但门槛一定要足够高,高到你自己不得不去全面而慎重地考虑举债带来的利益和风险,三思而行。
这样一来,那些确实有偿债能力、有好投资项目但自有收入不足、目前承担财政风险不高、管理规范透明的地方政府,通过仔细和全面利弊权衡,便有了用债务解决基础设施建设这样一个合法可行且有效的途径。
另一方面,那些无法达到门槛的地方政府,可以自己决定不举借或暂时不举借债务。
贾康也认为,中国市场发育很不充分、信用关系还相当不规范,地方政府发债要考虑附加更多制约条件。
魏加宁认为,允许地方政府发债必须要经过最少四道“门槛”:当地人大要进行严格审议;中央政府要进行严格的总量控制和审批把关;第三道是信用评级;最后,投资者还有买或者不买的选择权。
魏加宁指出,如果允许地方政府发债,还有很多事情要做。要修改相关法律法规,比如《预算法》,要加强地方人大对地方政府的监督,加强信用评级,加强中介组织的培育。(来源:21世纪经济报道)
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