关于我国区域规划基本理论问题的认识

　　刘通

　　 我国当前对于区域规划理论问题的认识分歧较大，干扰了区域规划的编制工作。弄清区域规划的基本理论问题，有利于统一关于区域规划的认识，促进区域规划编制走向规范化、合理化。

　　 一、基本内涵是对要素布局和权利设置的长远谋划

　　 区域规划本身是一项实践性很强的活动，具有很深的历史烙印，区域经济发展中存在的主要问题因时而异，各个时期对区域规划的理解都具有合理性。但随着工业化和城市化的加速发展，以前关于区域规划各种理解的局限性逐步暴露出来。比如，区域规划与地区性国土规划的出发点是不同的，区域规划是从协调行政区关系的目的出发开展的，是利益相关的数个行政区总体利益最大化；国土规划是从单个行政区空间利用效益最大化出发开展的，其结果并不能保证利益相关的数个行政区整体利益的最大化。国土规划更加注重效率，区域规划更加强调协调。区域规划与地区性发展规划也存在重大区别，地区性发展规划的项目布局是通过项目建设而形成的，是属于已经或者即将进行的布局；而区域规划中的项目布局属于未来设想的布局，是一种理想状态的布局，规划中的项目是否实施并不确定。将区域规划等同于利益分配方案的最大缺陷是将过程与结果混淆起来，规划短期过程中需要博弈，需要进行权利分配，但规划一经制定，便具有指导资源配置的功能，促进行政区关系的协调。因此，结合时代特点，需要对区域规划的概念进行重新界定，逐步统一对区域规划的认识，为规范区域规划的编制创造前提条件。

　　 区域规划是上级政府以跨行政区的经济上联系密切的区域或者生态环境攸关区域为对象、以资源优化配置和促进人地和谐为目标，确定难转移要素的空间布局，引导易转移要素进入预设范围，它将基础设施、基础产业、城市体系等实体性要素落实到具体的空间范围，防止城市及工业区的不合理布局；它将水资源利用规模或者比重、主要污染物排放规模或者比重、运行机制及监管责任等权利性要素落实到具体的政府部门，对资源及空间利用的主要权利在行政区之间进行初始分配。它将实体性要素和权利性要素有机结合起来，实现经济社会发展的空间约束和权利约束的有机统一。它是长期性、基础性、约束性规划，是相关行政区编制其他规划的基础。

　　 简而言之，区域规划就是上级政府对跨行政区的经济区域或者生态环境攸关区域内难转移要素的约束性布局和易转移要素的引导性布局和相关权利设置所作的长远谋划。

　　 这里，需要对概念中的相关范畴进行界定。

　　 区域规划的对象既可能是经济区域，又可能是生态环境攸关区域。随着我国工业化和城市化的加速推进，经济区域和功能区域相互交织，编制区域规划要考虑区域经济联系和生态环境功能的完整性。经济区域是经济上密切联系的区域，从投入角度看，是区域主要产业所需投入品的供给地区；从产出角度看，是主要产业所生产产品的销售地区。从某种意义上讲，也就是保持区域经济正常运行所涉及的必要区域。我国历史上形成的行政区划分主要考虑到国家进行政治管理的需要，比如同属于海河流域的北京、天津和河北省被划分成三个单独的行政区。在行政区经济的影响下，形成了北京、天津经济十分发达，而周边地区如承德、张家口等地区却比较落后的现象。因此，对于这些经济联系、人员往来本来十分密切的区域，需要上级政府通过制定长期规划协调行政区关系，促进区内合理分工，提高区域整体效益。

　　 区域规划还要解决行政区经济发展所产生的外部效应问题。生态环境攸关区域是生态环境上明显相互影响的区域和产生明显单向影响的区域。一个行政区域的生态破坏和环境污染导致相邻行政区受到明显的损失，比如江苏或浙江对太湖的污染，破坏了太湖的生态环境，都会使对方受到损失；辽宁、河北、天津、山东对渤海的污染都将使其他省市受到损失；河南对淮河的污染使安徽受到损失。我们将这样的区域称为生态环境攸关区域。一般来说，生态环境攸关区域主要有三种类型：一类是太湖型区域，即共同污染，共同直接受损。一类是渤海型区域，即共同污染，无人直接受损。一类是淮河型区域，即上游污染，下游直接受损（这里的上下游划分只具有相对意义）。只有通过国家的统一规划才能从根本上防止类似太湖那样的生态环境灾难发生，才能将行政区不计成本、不计环境容量发展经济的冲动拉回到适度范围。区域规划属于长期规划，规划期限长，解决区域发展的主要矛盾需要相当长的时间，比如环渤海区域规划的期限要根据渤海生态环境状况进行确定。相对于其他行政措施来说，区域规划可以稳定各行政区的政策预期，明确各行政区的政策边界，时间较长，比较透明，连续有效。

　　 我国跨行政区规划可以分为以下几个层次：国内跨省（区、市）规划，省内跨市规划，市内跨县规划，其中最为重要的是国内跨省规划以及省内跨市规划，市内跨县的区域规划地位较低，编制的必要性不足，这是由区域规划本身的特征决定的：区域规划是一项基础性、战略性规划，市内跨县往往是省内跨市规划的落实，内容比较具体，战略性比较差；同时实施区域规划也需要较强的财力支持，市级政府缺乏组织实施规划的财力保障。此外，在实施市管县的体制下，市对县与县之间的基础设施建设、流域治理、资源开发、空间布局往往具有较强的调控能力，从而对区域规划的需求比较少（当然对部分县市面积大、县市内分异特征比较明显的区域可以编制区域规划）。因此，我国的区域规划主要是国内跨省规划、省内跨市规划。

　　 二、基本作用是协调关系与优化布局

　　 区域规划是为了解决制约整个区域整体利益最大化的基础性、根本性、共同性、长期性问题而出现的，它以规划的形式，来协调行政区关系、优化空间开发结构和提出区域政策的基本框架。行政区关系是最重要的区域关系，但单个行政区域的发展在行政区规划的指导下容易出现无序甚至混乱的状态（对一个具体的行政区来说属于理性状况），进而对相邻行政区的发展产生不利影响，导致行政区间的冲突。因而，需要区域规划来规范行政区的发展方式和发展目标，弥补市场缺陷，合理调整政府间资源利用和税收分配关系，实现区域共同利益最大化。空间开发结构是指空间中点、线、面之间的关系。优化空间开发结构是指经济空间中增长极、发展轴、发展带之间保持合理的关系。区域规划是在尊重生产要素集聚与扩散规律的基础上，结合区域发展条件，对生产要素在区域之间的配置进行合理安排，提高资源配置的空间效益。

　　三、基本内容主要涉及八个方面

　　 区域规划既包括了空间规划的内容，又包括部分发展规划的内容，是空间规划和发展规划的有机融合，它是空间规划和发展规划中最重要、最长远、可逆性差的内容通过规划的形式落实到地域空间上。总体来看，区域规划内容主要包括以下八个方面：

　　 一是主要功能区的划分，将优化开发区域、重点开发区域、限制开发区域和禁止开发区域的范围落实到大致的空间上。主要功能区描述了开发与保护的大致边界，有助于防止各行政区盲目无序推进工业化和城市化。这里的功能区边界不需要十分准确，因为这些边界地区属于过渡地区，性质本来就是模糊的，实际开发活动一般情况下很难实施。相反，如果有比较明确的开发活动，则其边界容易界定，不需要大费精力。

　　 二是空间布局框架与城镇体系建设，明确区域空间开发结构。区域空间布局框架是在主要功能区划分的基础上，进一步明确人口和产业的布局形态，它由点、线、面、网络组成，点是最基本的形态，是线、面、网络的基础。点所在的位置是各级各类城镇所在的位置，要明确其规模与职能，实现大中小城市协调发展。

　　 三是区域内资源合理利用和产业发展方向与布局。资源利用关系是跨行政区关系的重要组成部分，如水资源在行政区之间如何划分，矿产资源在何处开发，相关产业及配套设施在何处布局，受损地区如何补偿都应该在区域规划中予以明确。要在规划中明确区域内重要矿产资源、水资源、旅游资源开发利用布局，规范调整区域资源利用关系。产业关系是区域经济联系的重要内容，行政区之间在主导产业的选择、配套产业的布局等方面进行沟通与协调，并通过规划的形式予以明确，实现行政区之间在产业间合理分工或者产业内合理分工。要明确区域禁止发展和鼓励发展的产业标准、类型，引导产业在设定范围内布局。

　　 四是基础设施布局，明确区域内公路、铁路、水运、航空、电网、管道等主要基础设施的走向、节点、等级、数量等。基础设施是影响人口布局和产业布局的基础性因素，也是影响区域关系的重要因素，基础设施密集分布的行政区之间经济联系往往十分密切。要从区域总体利益最大化的角度，促进基础设施在行政区之间合理布局。

　　 五是大流域治理，主要是指流域内防洪、排涝、减灾、抗旱的统筹安排，实现流域水资源及相关资源开发的合理利用。流域关系是影响区域关系的重要因素，流域内各行政区往往唇齿相依，要统筹考虑抗灾、减灾设施的建设与布局，减少水患所造成的损失。

　　 六是生态环境保护。在跨行政区的经济区和功能区内，生态环境状况是相互影响的，要从整个区域的角度，合理进行生态建设，统筹环保基础设施建设及其布局，设置排放配额，促进排污权交易，从而降低重复投资，实现主要排放物的集中规模化处理。

　　 七是人口分布与城市化，主要是大致预测人口的分布及其变化趋势。人口是流动性比较强的要素，人口流向影响着基础设施、基础产业的布局，也将影响到城镇体系的状况。区域规划要防止人口向局部城市过度集中，要构建反磁力系统，引导人口合理分布，提高城市化的质量和水平。

　　 八是区域内外经济合作。区域经济合作关系是行政区关系的重要内容，既包括行政区之间的经济合作，又包括与区域外部的经济合作。良好的区域合作关系可以降低区域之间的交易成本，促进形成合理的劳动地域分工，提高整体经济发展水平。在规划中要明确行政区之间的合作重点、合作机制及其保障措施。

　　 四、区域规划是编制其他规划的基础和依据

　　 区域规划属于基础性规划，规划期限很长，规划内容基本稳定，不能随意变更，它是编制地方国民经济和社会发展规划、国土规划和城市规划的基础，这些规划在制定时均应考虑区域规划的相关安排。同时，区域规划一旦制定，国家在制定全国国民经济和社会发展规划时，也要考虑区域规划的存在及其基本内容的约束性要求，并将其作为重要的参考依据。这主要是因为区域规划的核心是难转移要素的约束性布局和易转移要素的引导性布局，以及相关权利的初始配置，这三种规划都要涉及到这些要素。目前，在区域规划缺失的情况下编制国民经济和社会发展规划、土地利用规划和城市规划，导致了“三规”在内容上的重叠和冲突。今后要抓紧开展区域规划编制工作，使其成为其他规划制定的基础，成为规划衔接的总枢纽。

　　 五、以区域合作理论和空间布局理论作为直接理论基础

　　 区域规划以人地关系分析为背景，涉及的理论跨越了很多领域，包括经济学、地理学、环境科学、资源科学等，既包括与空间相关的理论，又包括与时间相关的理论，甚至还包括了一些规划方法论，不同知识背景的规划人员在规划过程中用到的理论实际上难以罗列。这里探讨编制区域规划的理论基础，即为什么要编制区域规划，对于规划编制过程中用到的理论不再进行叙述。

　　 总体来看，关于区域合作的理论和空间布局的理论是区域规划最为直接相关的理论，进而成为区域规划的理论基础。区域合作的理论包括规模经济、集聚经济、比较优势、交易成本、外部效应、囚徒困境、公地悲剧等相关理论。空间布局的理论包括区位论、点轴论、圈层论等。因为区域规划就是要规范资源开发利用秩序，明确基础设施和基础产业的空间布局，引导产业和人口合理布局，解决“个体理性与集体理性”的矛盾。除了这些理论以外，其他理论如区域发展理论可以作为区域规划理论的补充。

　　 （作者单位：国家发改委国土开发与地区经济研究所）