大灾大考：应急管理能力能否再上台阶

　　周剑初

　　汶川大地震考验着我国应对自然灾害的能力，也考验着政府的应急管理能力。我们看到，大地震发生后，中央在第一时间里作出快速反应，胡锦涛总书记一个小时内对抗震救灾作出批示；温家宝总理两个小时内启程飞赴灾区，现场指挥部署，慰问灾区群众；短短几天内，全国就动员了十多万救援大军投入抢救生命的战斗。客观地说，在这场大地震中，政府反应速度之快，行政效率之高，措施手段之得力得当，有目共睹。地震伊始，国家立刻启动了应急预案，并通过权威媒体对震中、震级作了及时准确的通报，对地震伤亡人数、次生灾害隐患等相关信息在各大媒体上实时更新，这一切无不表明，政府在面对特大公共事件的应急能力大大增强，处理突发危机的能力空前提高。

　　从各方反映看，政府对此次地震的反应几乎让所有国民感到满意。日前进行的一项问卷调查显示，97．9％的公众对政府抗震救灾工作表示“非常满意”，2．1％的民众表示“满意”，没有一位受访者对政府抗震救援工作表示不满意。对于中国政府及人民抗震救灾的巨大努力，全球各大媒体的评价也相当正面。

　　从自然角度分析，我国是世界上受自然灾害影响最为严重的国家之一，灾害种类多，灾害发生频率高，灾害损失严重。由于受自然灾害影响的人口大体在2亿左右，占全国人口的1/7以上，自然灾害在我国有着较强的社会性。随着经济建设的发展，很多地区自然环境破坏严重，潜在的危机有可能随时爆发。而建国以来建设的大量基础设施，年代久远、老化严重，又缺少及时的维护和更换，安全隐患非常多。据统计，我国每年因自然灾害造成的损失一般都要超过上千亿元，并且灾害造成的损失还将逐步增加。

　　从社会角度分析，我国目前正进入经济社会发展的关键期，同时又处在突发公共事件的高发期，而且在未来很长一段时间内都将面临突发公共事件带来的严峻考验。突发公共事件造成的直接影响不仅是人员伤亡和经济损失，其造成的间接影响同样不可忽视。

　　然而，根据专家研究，我国现有应急管理工作的基础还相当薄弱。首先，缺少处理重大突发事件的基本法律。虽然此前我国已经颁布了一系列与处理突发事件有关的法律法规，但仅仅是针对不同类型的突发事件分别立法、相对分散，难免出现法规规范之间的冲突。而且各部门都是针对自己所负责的事项立法，沟通和协作不足，大大削弱了处理突发事件时的协同能力。

　　相关信息管理系统落后。信息管理系统对突发事件的处理起着非常重要的作用，一是可为决策者提供及时和准确的信息，二是可为民众传递适当的信息，避免民众情绪失控，促进民众沟通。目前，我国发生灾害及各类突发事件时都是以部门为单位逐级汇报，缺乏敏捷、有效的沟通渠道。信息量并不是不够大，也不一定不及时，但最大的问题在于信息分散和部门垄断，无法在危难时刻统一调集、迅速汇总。

　　我国对公众的危机教育不足，防灾应急教育还没有纳入教学体系。社会的自觉性较差，市民缺乏自救、救护的防灾意识和能力。在这方面，我国与发达国家的差距十分明显。

　　与此同时，我国各级政府和部门在第一时间内快速反应、协调联动也还需加强。有效的应急管理必须以高效运转的日常行政管理为基础，我们必须高度重视打造一个无缝隙的行政管理体制。

　　防灾和风险管理仍然是难题。预防是最好的救灾减灾，也是最有效的应急管理，但恰恰是最容易被忽视的。我们要认认真真总结预防工作中的各种漏洞，将关口前移，以预防为主。重要的一点是，预防标准和措施要让基层群众知道，要普及到中小学校，从孩子抓起。

　　利用科技力量救灾方面还要加强。在这次抗震救灾中，中央领导十分重视科学应对灾害，充分发挥了专家队伍的作用，并且请来了国际专业救援队伍。今后，这方面还有待加强，包括抢救过程科学性的加强。

　　实际上，针对我国突发公共事件应急管理所面临的严峻形势和存在的问题，党中央、国务院高度关注，多次作出过重要指示。国务院召开的全国应急管理工作会议提出，要进一步建立全社会预警体系和应急机制，提高政府应对突发公共事件的能力，表明我国正在将应急管理工作纳入经常化、制度化、法制化的轨道。

　　专家认为，应对突发公共事件，必须动员国家和全社会的资源和力量，必须有一部基本法律作为龙头，以其他部门法和专门条例、规章等为补充，以求有效地处置各种紧急状态。因此，相关法律需要修改，一些新法律亟待出台。

　　应把国家应急管理方面的规定、预案、有关法律知识以及应急的方法技术普及到基层去。各级政府的预案不是给自己做的，而是为群众做的。要看村里有没有预案，学校有没有预案，幼儿园有没有预案。要把应急管理工作做到基层去，纵向到底，横向到边，坚决消灭每一个死角。

　　应急预案编制完成之后，在落实方面还有许多工作要做。各预案之间的衔接和协调是当务之急。已经制订、修订的各部门应急预案之间、各专项预案之间、部门应急预案和专项预案之间都需要进行协调，特别是要加强主管部门与配合部门之间的协调和衔接。

　　从预防到应急到恢复建设，整个过程都需要各种各样的救灾人才、技术人才、救治人才、指挥人才。下一步我们需要考虑，如何培养造就一批能够召之即来、来之能战的应急管理队伍、应急技术队伍和物资保障队伍。

　　一个好的机制，如果不能及时地、不打折扣地付诸执行，那也只能是停留在口头和文字上。一个好的应急预案，如果从来没有真刀真枪地演练过，那么其效能究竟如何就令人怀疑。因此，确保应急预案在实践中落实、在实践中不断去完善才是关键。