李鹏

　　“大部制改革”时代开启

　　自去年10月“大部制改革”动议以来，“大运输部”就成为重大猜想之一。2008年1月中旬至2月初祸及整个南中国的特大冰冻雨雪灾害，首当其冲受到影响的就是铁路运输部门。同时，遭到最多批评的也是铁路运输部门。整合铁道部，成立大运输部成为一股舆论风潮。

　　3月全国两会期间，代表委员中间批评铁道部的声音亦不在少数，大运输部应该包括铁道部的吁请也多次成为重要声音。公布及通过的国务院机构改革方案，虽然包括了大运输部的内容，却并没有将铁道部整合进来。那么，大部制改革时代开启后，铁道部改革何去何从？

　　冰冻雨雪灾害中，铁路运输受损最严重的是铁路通讯线路。由于天气恶劣，京广南段多处电力跨越线塌网，京广线南段和沪昆线部分铁路牵引变电所停电。铁道部就此的应对措施是，对停电区段和重点区段配足发电设备，并留有备用发电机，确保道岔、通信信号的正常供电。铁道部要求关键地段每副道岔由四人包保，并增派人员加大对钢轨防断的检查力度，机务系统加强对铁路接触电网的抢修力量。

　　由此，铁道部门在总结此次冰冻雨雪灾害的经验教训时，多次强调铁路基础建设，“我觉得不足的10分中，有七八分是我们运输能力不足造成的。”全国两会期间，铁道部副部长陆东福给铁道部在此次雪灾与春运中的表现打出90分，并如此解释其他10分。

　　实际上，这样的解释反映的是铁道部门近年来的一贯发展思路。即集中人力物力财力，着力推动大规模的铁路建设，在短期内解决铁路运输能力与日益增长的国民经济发展需要不适应的问题。

　　据一位要求匿名的研究人士透露，这样的思路正式确立于铁道部于2003年年中召开的“铁路跨越式发展研讨会”。除上述思路外，当次研讨会还正式确立，将充分利用国际国内先进的技术资源，加快技术创新，在较短时间内使中国铁路的主要技术装备达到或接近发达国家水平。而技术创新，主要还是要依靠投入。

　　大建设需要的是大资金。2008年1月16日，在“全国铁路财会工作会议”上，铁道部总经济师黄民说，2008年，随着京沪、京石、石武等一大批重点项目的开工，铁路固定资产投资规模预计达到3820亿元，加上长期借款到期还本，需要筹集的长期资金将近5000亿元。

　　经过历次国务院机构改革，铁道部已经是目前中国惟一政企合一的行业主管部门。铁道部门既是行业主管部门，也是垄断型企业。基于这一基本属性，铁道部门才屡屡招致批评。

　　各种公开资料显示，铁道部多元经营企业主要依托铁路运输业发展第三产业，包括仓储、商饮、旅游服务、房地产、居民服务行业等。2007年，全路多元经营资产总额为892亿元，营业收入1300亿元，实现利润30亿元。2007年资产负债率降为44%，铁路整体负债处于较低水平。2003年，国铁及控股企业实现运输利润仅5亿元。

　　接受本报记者采访的多位研究人士认为，不可否认，目前我国铁路运力不足仍是主要问题之一，特别是在货运方面，因此，加大投入是必然的发展路径之一。但是，在政企不分的体制下，铁路建设成本的合理预算和严格控制，就往往迁就于跨越式发展的需要，甚至铁路建设的技术性和经济性评估也存在不实成分的问题，这些都可能造成国家的经济损失和发展隐忧。这也是近年来高速客运专线引发较大争论的根本原因。

　　“铁道部似乎更加偏好建设高标准、高成本的运输线路，却不知不建设这样的线路所节约的资金可以修建几万公里的普通铁路”，北京交通大学经济管理学院教授赵坚在接受本报记者电话采访时，着重强调当前铁路建设的经济性评估。

　　 2月14日，中国铁建发布招股公告时披露，中国铁建本次Ａ股募集资金投资项目主要用于购置建筑工程的关键设备、扩大大型养路机械设备、高速铁路轨道系统的生产能力、房地产开发、铁路客运专线投资等项目。这一举措呼应的是铁道部2008年初的工作部署：“扩大股改试点，积极探索运用铁路优质存量资产改制上市，以存量换增量，实现资本市场融资的新突破”。

　　动辄千亿的投资，一直是铁道部向外界诉苦的理由之一，他们认为，存量加短期增量，铁道涉及资产几万亿，是一个相当大的“烂摊子”。市场上也有相当一部分意见基于此而认为，现在整合、撤销铁道部，是“单纯的理性”，没有充分考虑铁路系统本身的复杂性，以及改革铁道部的成本问题。

　　大部制格局已定，铁道部需要做的是“继续推进改革”，但是，如何推进改革，改革方向何在，目前只有铁道部门一方的表态。

　　2008年1月11日，在全国铁路工作会议上，铁道部部长刘志军认为，实行“大部制”有利于提高管理效率，统筹协调行业发展中出现的问题。这也是国外公共行政管理的成功经验。但是，中国铁路当前面临的最重要问题是路网不足，运力资源短缺、滞后，“当前，铁路部门一定要把主要精力放到搞建设上来。”刘志军说。

　　刘志军部长因此认为，铁路改革应坚持“有利于保持路网完整性、有利于运输组织集中指挥、有利于提高运输效率”的方向和原则。

　　有批评声音认为，当前铁道部门的发展与改革，不单是增加铁路基础设施投资，而且要加强管理，提升铁路服务水平，改变“铁老大”铁板一块的现状。

　　本次国务院机构改革，提出了综合运输管理体系的改革目标。在此目标下，乐观的观察者认为，即使大运输部不整合铁道部，仍可以推动这一改革目标的实现，因为，包括铁道部门在内的各界已经意识到综合管理的需求。

　　比如，交通运输行政体制迫切需要纵向上的权责贯通。不论铁路交通，还是其他交通，都涉及交通规划、审批、征地、投融资、建设、运营、补贴、市场与安全监管以及各类政策制定等等。在传统体制下，上述决策和实施过程被人为地分割为多个阶段，由不同主体负责，政出多门、多家插手、甚至多家争利，但最后却都不愿或不能负责。

　　根据铁道部门颁布的文件，铁道部拟将实施三项措施加快铁路改革开放步伐。其中一条就是“继续完善新体制新布局”，即，“全面梳理机务、车辆、工务、电务、车务、调度等运输生产力布局调整和资源整合情况，以确保安全和提高效率为目标，以车间整合为重点，按系统、逐个站段推进资源的进一步整合。同时，以乘务劳动组织改革为重点，分部门、分系统推动运输劳动组织改革，建立适应客运专线运营要求的新型劳动组织模式。”