政府采购：开启节能绿色阀门

　　最近有两项政策对中国经济社会发展将产生广泛而深远的影响，引起了产业界的高度关注。一项是去年底中国正式启动加入世界贸易组织《政府采购协议》谈判；另一项是旨在推动全社会节约能源，促进经济社会全面协调可持续发展的新节约能源法自2008年4月1日起施行。对此，本文作者就政府采购在节能环保中的功能作用、政府采购促进节能环保的具体方式进行了分析。

　　作者：徐焕东

　　在现代社会经济生活中，节约能源、保护人们赖以生存和发展的环境，已成为人们面临的最为紧迫的问题，也是世界各国政府都十分重视的大问题。政府采购作为一种以政府为主体，为满足社会公共需要而进行的采购行为，其特定的公共本质、法律与行政的制约性，以及经济利益的杠杆作用，不仅可以大大提高采购质量，节省采购资金，而且还能在实现包括节约能源、保护环境在内的一系列社会经济政策目标方面发挥极为重要的作用。由于我国政府绿色采购仍处于刚刚起步阶段，许多问题还需要进一步认识和探讨。

　　政府采购的绿色效应

　　政府采购在节约能源与环境保护方面的功能作用，首先是由政府采购本质决定的。政府采购是以政府为主体、为满足社会公共需要而进行的采购活动，是一种典型的“公共采购”。政府采购的这种特征决定了政府采购必须一切从社会公众的利益出发，为社会公众提供服务。

　　显然，节约能源、保护人们的生存发展环境，正是全社会的共同要求。特别是现代工业社会，人口过快增长和资源过度使用形成环境恶化问题，已严重威胁人类生存与发展，做好节能与环保工作迫在眉睫。政府采购从公共利益出发，可以通过采购节能与环保产品，淘汰高能耗、高污染、低效率产品的方式，促进节能环保事业发展。

　　值得强调的是，政府“公共采购”的特殊身分，决定了其必须而且也可能在节能与环保方面，发挥其他任何主体采购不可替代的特殊功能。

　　其次，政府采购的节能与环保功能，也是政府特殊的政策能力和行政能力决定的。政府采购是以政府为主导的采购方式，通过政府的政策能力、采购形成的市场能力和采购监控能力，共同实现节能环保目标。

　　政策能力是通过政府采购的法律与政策的影响力实现的。实际上，当前世界各国政府采购都有明显的绿色特征，都有特定的节能与环保法律与政策规定。我国在过去相当长的时间里，并没有颁布与政府采购节能与环保产品的法律与政策规定，一直到2002年我国《政府采购法》第九条做出了“政府采购应当有助力于实现国家经济和社会政策目标，包括保护环境”的目标。2004年底，财政部与国家发展与改革委员会的《节能环保政府采购实施意见》，成为我国第一个政府采购促进节能与环保的具体政策规定。政府制定并切实履行这些法律与政策规定，是政府采购最终实现节能与环保目标的基本保障。

　　政府采购的市场能力或市场影响能力，体现在政府雄厚的公共采购资金对供应商决策选择及市场竞争取向。供应商为了获得政府采购的合同，必然在节能与环境保护方面展开充分的竞争，并对供应商的生产与销售行为产生直接的影响，从而促进节能与环保事业的发展。

　　政府采购的监控能力是通过政府采购人及政府采购机构对采购节能与环保产品行为的监督检查实现的。为了更好地落实政府节能与环保产品的采购，政府管理部门需要建立节能环保产品档案，并不断发现不利于节能与环保的产品。同时，政府采购监督管理部门、采购人、供应商等共同对于政府采购节能环保产品的采购进行监督，客观上发挥了政府有效监督作用。

　　值得特别指出的是，政府采购在促进节能与环保方面的作用，并不仅限于政府政策和政府资金的直接影响，更为重要的是，它能充分发挥政府在社会中的示范和引导效应。政府在节能与环保方面的优先或优惠采购政策与标准，一方面能够直接或间接地影响供应商的生产与销售行为，同时也会对社会其他不同主体的消费或投资行为产生示范和引导效应。实际上，政府采购的示范效应可能会大大高于政府采购政策与资金本身所发生的直接作用，形成一种正向的倍数影响效应。

　　绿色采购的七种模式

　　虽然世界各国政府采购都存在绿色倾向，都寻求通过政府采购在一定程度上达成促进节约能源与环境保护。但是，在实际操作中，各国的方式与方法却有很大的不同。方式不同导致实际的效果也会产生很大的差别。在此，笔者根据政府采购节能与环保采购的情况，归纳政府在促进节能与环保采购方面，有以下方式值得我们认真研究和参考实施。

　　一是“绿色清单法”。所谓“绿色清单法”是指政府在工程、货物和服务的采购中，为了达成节能与环保等绿色目标，基于政府认定的节能与环保标准，搜集和监测相关产品或服务的节能与环保功能，形成政府确认的节能与环境保护产品清单。政府采购人或采购机构在采购与节能和环保有关的产品时，需要参考或遵行这个清单的规定，优先或者按照清单列举的产品采购。

　　政府采购清单法还可以有另一种形式，即政府“禁止采购清单”。政府通过监测和考察，将一些明显不利于节约能源和破坏环境的产品，纳入政府禁止采购清单。这种清单方式，对于避免政府采购不符合社会公众利益与环境要求的产品具有极为重要的作用。

　　“绿色清单法”最大的优点在于，它能够将政府的政策意向或流于表面的要求落到实处，使采购人、采购机构的节能与环保型采购有了明确的依据，是一种务实有用的方式。但是，我国已经申请加入《政府采购协议》，政府采购面对全世界各种产品和服务，能否列出国际国内供应商都能认可的、不带歧视内容的完整而科学的清单，显然是需要审慎对待的问题。

　　二是“绿色标准法”。即政府并不直接列出节能环保清单，而是由国家相关标准管理部门从节能、增效、环保等多个方面对机械、电子、IT产品、建筑、装饰、装修材料等制定明确的采购标准。规定政府采购必须遵循相关标准，限制或禁止采购节能、环保标准以下的产品或服务。

　　应该说，在防止形成歧视行为及制定清单时的寻租行为方面，“标准法”显然要优于“清单法”。因为“标准法”更注重的是标准，给采购者提供的是一种标准而不是某种特定的产品。同时，政府采购的节能与环保标准，也会给社会其他主体的采购提供参考标准，能在更大的程度上促进政府采购人员在产业发展导向上的作用。

　　三是“绿色权值法”。这种方法是政府不列具体节能环保采购清单，只有具体的政府采购节能与环保要求和标准。但在执行中并不完全取决于这种标准，而是一种相对比较法。节能、环保作为政府贯彻的重要政策意图因素，也会随着社会的发展变得愈加重要，其权值也会逐步增加。

　　四是“绿色优惠法”。“绿色优惠法”是指在政府采购中，对于节能和环保上有优势的产品和服务，可以给予优先采购或者更加优惠价格的方法。例如，我国台湾地区“政府采购法”第九十六条规定，政府在招标文件中，需要规定优先采购取得政府认可的环境保护标准的产品或服务，在其效能相同或者相似的条件下，符合环保标准的产品或服务允许获得10%以下的差价优惠。并规定“产品或其原料之制造、使用过程及废弃物处理，符合再生材质、可回收、低污染或节省能源者，亦同。”

　　五是“绿色成本法”。政府采购不同于其他社会主体的采购，不能只关注货币成本，还必须关注其他如社会成本、环保成本、机会成本等因素，综合考虑政府采购和使用某些产品与服务所付出的代价，形成一种特定的成本概念，即绿色成本概念和标准。政府采购必须避免单纯考虑和计算的采购时所支付的货币成本，而是必须考虑绿色成本，特别是要降低绿色成本。

　　六是“绿色资格法”。“绿色资格法”是指政府采购在对供应商资格审查过程中，通过对供应商参与政府采购资格的限制，发挥促进节能与环保的作用。府采购一个基本的程序是对参与政府采购竞争的供应商进行资格审查，供应商不仅仅是其产品或服务要求达到国家的节能与环保标准，而且其生产、流通、销售过程也必须达到国家节能与环保标准。

　　七是“周期成本法”。“周期成本法”是以产品发挥功能作用的整体寿命周期内的成本作为考核依据的。当前我国许多政府采购项目太多注意采购成本的高低，围绕采购成本的高低展开竞争，忽视通过完整的寿命周期成本测算方式，使节能与环保的功能因素不能在政府采购竞争中充分体现出来。

　　多管齐下实现节能目标

　　就我国现实情况看，我国政府对于发挥政府采购促进节能环保的功能给予了高度重视。国家财政部、国家发展与改革委员会先后发布了《节能政府采购实施意见》及政府采购节能清单，并使“节能采购清单”由过去的指导性和参考，变成强制性清单。因此，可以明确地看出，我国政府主要选择了“绿色清单法”。

　　显然，由于我国还缺乏多种方式促进节能环保的经验，选择“绿色清单法”容易操作、可行，也相对容易为社会接受，因而是适合我国当前情况的。但是，也应该看到，实行清单法存在一些特别需要注意的问题，例如，节能环保的标准应该如何制定？清单是怎么制定出来，是行政规定，还是出自中介机构？因为清单在执行中具有强制性，对于采购人的采购行为和供应商的产品销售具有直接的权益和利益影响，如果因为清单制定出现偏差而影响采购人或供应商的利益，清单确认和发布方是否应该承担相应的责任等等。

　　从长远看，在节能环保绿色采购方面积累经验以后，可以适当考虑如“标准法”、“优惠法”与“权值法”等方式，形成多种方式综合使用节能环保的绿色政府采购体系。同时，在区域与管辖方面，中央政府可以做出全国性的统一的，要求各级政府都遵行节能采购规定。在此前提下，各省及省以下政府采购也可以根据地方实际情况及节能环保的要求，选择不同的绿色采购方式。