史习传：《国有资产法》出台为什么这样难？

　　文/本报评论员 史习传

　　历经四届人大、连接两个世纪、在进入立法程序整整15年之后，人们期望在本届全国人大第一次会议能够审议出台的《国有资产法》，竟然未能列入大会审议议程。

　　给国有资产的界定、管理及使用立法，是我国经济社会发展和企业改革的一件大事。作为一个以公有制为主体、多种所有制并存的、实行社会主义市场经济体制的国家，制定国有资产法，对于建立国有产权防护机制，切实保障国有资产安全，有着十分重要的作用，它将能够为国有资产的保值增值，以及防止国有资产流失提供强有力的法律保障。

　　经过几十年的建设和发展，我国已累积起数额巨大的国有资产，总量已高达约30万亿。这些都是国家和人民的共同财富，是我国社会主义赖以存在和发展的物质基础。因此，必须确保国有资产的安全和增值，使国有经济在社会主义市场经济中发挥主导作用。而实现国有资产的保值增值不仅要加强经营管理，更重要的是，要有一部基本法明确国有资产的法律地位及与有关机构和人员的法律责任。在社会主义市场经济条件下，企业成为独立的市场主体，需要实行政企分开，建立国有资产管理体制和机制，调整国有资产产权关系，明确有关国有资产管理、监督、营运的单位与人员的权利和责任。规范国有资产的经营，促进国有资产保值增值，迫切需要制定《国有资产法》。

　　任何一个法律的制定和出台都会有一个过程，但我国的《国有资产法》却用了整整15年时间，究其原因，就内部来说，主要是部门利益和经营机构的问题，争议和难点主要体现在两个方面：一是在国有资产管理体制问题上，国务院大部分职能部门都赞成设立国有资产管理的机构，对于政企分开、政资分开的原则从认识上是通的，但一遇到部门利益就很有难度。究竟是设立国有资产管理的专门机构，还是授权综合部门分工管理，存在着不同的看法。二是国有资产管理机构作为特殊企业法人授权经营国有资产，一部分人担心出现“老板加婆婆”的现象。由于由行政管理部门改为国有资产经营机构之后，一无行政权，二无行业管理权，完全行使出资人的3项事权，多年来实践证明并未出现“老板加婆婆”的现象。上海的经验还说明，将原有专门管理部门改为国有控股公司后，由于熟悉行业和企业状况，了解专业技术和人事状况，对企业结构调整、资产重组更能发挥作用。相反，不少大型企业和企业集团授权经营后由于是混合经营，既管资产经营又搞生产经营，往往侵犯下属企业的利益，出现“老板加婆婆”的现象。这两个难点，争议了近10年时间，经过多年的改革和实践，各方已取得了一致意见。

　　就在内部问题得以解决的时候，外部问题又提到了议事日程。我国国有企业改革经历了放权让利、企业承包经营责任制和公司化改造3个阶段，但产权制度改革始终没有真正到位。在加入世贸后国外跨国公司的大量涌入和市场进一步开放的条件下，国有企业不仅缺乏核心竞争力和国际竞争力，更主要的是，由于产权所有者的缺位、产权防护机制的缺失、经营者和员工没有激励和约束等因素而导致国有资产的流失，这其中最大的流失来自经营者的流失，这是加入世贸后国有企业所面临的一个致命的危机。

　　加入世贸以后，我国企业面对着更激烈的市场竞争。全球经济的一体化，更强化了竞争的紧迫性。现代企业发展给我国的国有企业参与竞争提出了许多新的启示。一是企业间以提高竞争力为目标的兼并联合，进一步强化了其竞争优势。二是现代企业发展的趋势正在改变企业的内部结构和外部关系。突出的一个现象就是企业所有权和经营权在新起点上的合一，经营者部分地成为了所有者，其中最主要的实现方式就是通行的股票期权。三是我国国有企业缺乏有效的产权防护机制，造成经营者流失现象日益严重，已很难阻止跨国公司对国有企业经营者的高薪买断，国有企业经营者流失问题将成为不可回避的现实。因此，尽快建立国有企业的产权防护机制已到了一个非常时期。年初，一些外资企业大量毁约撤资和欠债外逃的事实，再次向我们敲了警钟。全球经济的一体化的发展趋势，要求我国尽快建立起国有企业的产权防护机制，以防止国有资产的流失，增强我国国有企业的核心竞争力，从而实现国有资产保值增值的目的。

　　保护好国有资产，维护好国有资产权益，巩固和发展国有经济，增强国有经济活力、控制力、影响力，对于增强综合国力具有十分重要的作用，制定相应的《国有资产法》更显得迫在眉睫。此次全国人大一次会议未能将《国有资产法》草案的讨论和审议列入其中，这表明，已经列入法律程序长达15个年头的《国有资产法》在近期内还难以出台。这不能不说是经济界、企业界和法律界的一大憾事。