行政决策法制化护航大部制

　　本报记者 严娟娟 黄睿报道

　　尽管大部门制改革最终方案尚未出台，但对其可能出现问题的讨论一直不断。

　　实行大部制管理后，一个部门的权力更大了，能不能建立起有效的权力约束机制是大部门制运行的重要保障。

　　对此，国家行政学院公共管理教研部汪玉凯教授认为，十七大报告提到大部制改革时，是放在“建立健全决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的权力结构和运行机制”上的，这就意味着大部制的整体构建要与政府决策权、执行权、监督权相互协调、相互制约，在这个基础上建立权力机构和运行机制。

　　他认为，在进行上述改革时，要把调整、整合政府的议事协调机构、事业单位改革、特别是有行政职能的事业单位的改革进行统一的考虑。也就是说，要把有些议事协调机构改革为决策机构，把有行政职能的事业单位改革为执行机构或者法定机构。只有这样，才能实现功能的整体分化，确立起权力的结构性约束机制。同时，如何发挥外部监督，如人大、司法、公众、媒体等，也将是大部制改革的一个挑战。

　　中国人大教授杨建顺在接受《中国产经新闻》记者采访时也表示，从分权制衡的角度看，权力集中到某个部门，意味着腐败的几率增大。正如孟德斯鸠所指出，“一切有权力的人都容易滥用权力，这是万古不易的一条经验。有权力的人们使用权力一直到遇有界限的地方才休止。”实行大部制后，一个部门的权力更大了，因而建立健全有效的权力约束机制，便成为实务界和理论界所共同面临的重大课题。关于这个问题，孟德斯鸠早就给出了答案——“要防止滥用权力，就必须以权力约束权力。”

　　杨建顺认为，建立健全权力约束机制，也是实行大部制改革的一个重要内容。在行政系统内部，要贯彻精简统一效能的原则，建构决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的政府机构和行政管理体制，实现行政决策的规范化、科学化、效率化和法制化。这将有助于避免领导拍脑袋决策或者部门间推委扯皮现象的发生。其中，法制化是各种制度和机制建构的重要保障。

　　从行政系统外部来看，十七届二中全会将深化行政管理体制改革定位为发展社会主义市场经济和发展社会主义民主政治的必然要求，将其视为政治体制改革的重要内容。

　　也就是说，大部制改革将与政治体制改革同步推进，包括权力机关和司法机关应对大部制下行政权力的规范、监督和制约机制，执政党的机构设置与政府的大部制进行对接以及工作上的协作和制约机制，党委、政府和人大、政协机构的设置和运作方面的统筹、协调、整合机制，各类议事、咨询、协调机构乃至社会团体的参与机制、专家论证咨询机制等等，相关配套机制的跟进和不断完善，将为大部制下因权力过度集中而可能产生的负面效应降低到最小限度提供重要的制度保障。尤其是各部委设置法的制定和不断完善，将为大部制下服务型政府的建立提供重要的法律保障。

　　中共中央党校研究室副主任周天勇则担心，这种“三权分立”在没有与政治体制改革联动的情况下，只能带来机构膨胀的恶果。“如果政府各部门的决策、执行和监督分开，那么，每个部门都要成立部一级的议事机构，成立部一级的执行机构，再成立部一级的监督机构，那么，部门管理将一乘以三，国务院机构将大大膨胀。”

　　“‘决策、执行、监督’三权分立是政治体制改革的范畴，而‘大部制’改革属于行政体制改革范畴，除非‘大部制’改革与政治体制改革联动，否则在政府部门间分立这3种权力是不可能实现的。”国家行政学院公共教研室主任竹立家表示。他认为，公共财政预算权、人事权、审计权还是应该回归到人大。但在“大部制”改革后，政府部门制定部门条例、标准这样的政策立法职能可以有所加强。而执行方面的权力，将向企业、社会中介组织和地方政府转移。同时，政府部门相应地履行这些政策性法规的监督功能。

　　无论大部制最终如何改革，无论采用“三权分立”、行政决策法制化、外部监督等措施，相关配套机制的跟进，才能保障大部制改革的成功。