五个中央“一号文件”催生三农新局

　　李明三

　　 取消农业税、粮食连续四年增产、全面实现农村免费义务教育、初步建立覆盖城乡的公共卫生体系和基本医疗服务体系、农村居民人均纯收入由2476元增加到4140元……

　　 在温家宝总理所作的《政府工作报告》中，较大篇幅地罗列了过去五年三农领域发生的历史性变化。

　　 一系列惠农政策集中体现在2004年-2008年的5个中央“一号文件”上。农业部农村经济研究中心主任宋洪远说，随着工业化、城市化、市场化、国际化竞争的加快，农业在整个国民经济中的地位有一个“小部门化”的问题，表现在农业产值的比重下降、就业人口减少等诸多方面。

　　 宋洪远参与了过去5年中央“一号文件”的起草工作。但他欣慰地看到，过去5年，三农工作并没有受到农业“小部门化”的影响，反而被中央放在了突出位置，成为全党和政府工作的重中之重。

　　 通过加强农业基础建设，促进农业发展，确保农民增收。这条主线，贯穿了全部5个中央“一号文件”，一脉相承，保持了三农政策的连续性、稳定性、竞争性和创新性。

　　 “今年的一号文件，以切实加强农业基础建设为主题，进一步强化了农业的基础地位。”宋说。

　　 三农投入趋于制度化

　　 5年来，中国三农政策出现了重大调整，主要突显在两个方面：一是形成了“多予、少取、放活”的六字方针；一是提出了“工业反哺农业”的城乡统筹发展思路。

　　 6字方针的一个重大成果是全面取消农业税费。“这是农村改革的一个重大突破。”宋洪远说，免除农业税的实际概念，就是全部取消了过去农民依法交纳的12项税费。税费免除以后，每年减轻农民负担1335亿元，中国农业生产从此进入无税时代。

　　 在投入方面，中央财政用于“三农”的支出5年累计达到了1.6万亿，其中用于农村基础设施建设近3000亿元。温家宝在《政府工作报告》中对今年中央财政的三农支出更是提出了三条要求：财政支农投入的增量要明显高于上年，国家固定资产投资用于农村的增量要明显高于上年，政府土地出让收入用于农村建设的增量要明显高于上年。全年“三农”支出为5625亿元，比上年增加1307亿元。

　　 不仅如此，2004年以后，国家还逐步增添了生产直接补贴、生活设施补贴、教育补贴、社会保障补贴和新型合作医疗补贴，加上仍在继续实行的各项传统支农项目。

　　 观察5个中央“一号文件”，用中国社科院农村发展研究所党国英的话说，“三农投入的各项制度安排已经趋于稳定”。

　　 他因此估计，20多年后，国家财政的农业投入总量将与农业GDP总量达到同一水平。

　　 但是在国家大规模增加三农投入的同时，资金投入渠道和使用效率方面的问题也逐步浮现出来。

　　 “目前国家对农村的投入到底有多少项目，资金规模究竟有多大，谁也说不清楚，没有一个部门对这方面的信息做统一的整理和披露。”党国英说，目前仅中央政府副部级以上的机构就有28家负责数量不等的支农建设“工程”、“计划”或“项目”，项目总数在110项左右。仅农村医疗卫生一项，除了卫生部，还涉及国家计生委、民政部、劳动和社会保障部等多个部门。

　　 上述项目落实到地方时，又按照行政隶属系统分割成数以千计的“子项目”，无论财政部还是各有关职能部委，都根本不可能按照严格的工程项目管理办法去监督实施。

　　 所以，党认为，很有必要打破支农投入在行政系统“打转转”局面。

　　 目前，财政部已经在部分地方推行财政支农资金整合试点工作，试图将各路资金集中使用，提高资金使用效益。

　　 “城镇化”欲破城乡一体化瓶颈

　　 本届政府在三农政策指导方针上的第二个重大变化是“工业反哺农业、城市支持农村”，城乡统筹发展。

　　 国务院发展研究中心研究员张忠法长期关注中国城乡二元结构问题。他说，2004年中共十六届三中全会提出城乡统筹发展，这是一个标志性事件。以此为转折点，中国城乡差距逐年拉大的势头开始在总体上得到遏止。

　　 但宋洪远对城乡二元形势的估计仍不乐观。这几年尽管我们采取了一些措施，起到了一定成效，但城乡差距仍在继续扩大。

　　 以农村居民人均收入和城镇居民可支配收入为例，2004年两者之比是1∶3.21，2005年变成1∶3.22，2006年扩大为1∶3.28，2007年又扩大到1∶3.33。宋认为，考虑到统计上的计算误差，城乡收入实际差距可能在1∶4左右。

　　 “本届政府已经认识到解决城乡差距问题的紧迫性，开始采取措施解决这个问题，而且政策力度还比较大。但是从政策实施的结果来看，我们只是在逐步扭转城乡差距扩大的趋势，还不好说缩小了城乡差距。”宋说，党的十七大提出构建新型城乡关系，实现城乡经济社会一体化，将在城乡发展规划、产业布局、制度设施、公共服务、劳动就业和社会管理等六个方面逐步形成一体化新格局。

　　 这是中国政府在城乡关系问题上设定的终极目标，也将是“两会”后产生的新一届政府所要面对的历史性课题。

　　 “统筹城乡发展的核心是积极的城镇化政策。”党国英说，从2007年的中央政策动向看，积极的城镇化政策已经初露端倪。这些政策包括确定重庆、成都、武汉等作为试点地区，试点城乡统筹发展；也包括《劳动合同法》、《城乡规划法》等的颁布实施。

　　 除上述措施外，党国英还期待新一届政府的城市化政策能在其它一些重要领域取得重点突破。如，深化社会管理体制改革，创建城乡统一的户籍管理制度；改革劳动管理体制，调节劳资关系，增加城市就业机会；改革土地管理制度和土地产权制度，探索用“以土地换住房”和“以地租换保障”等多种途径解决农民进城的“门槛”问题；改革区域行政管理体制，去除僵化的“设市标准”控制等等。

　　 物价上涨背后的新“三农”问题

　　 农产品价格高位运行，带动物价上涨，是当前广为关注的社会问题。温家宝在《政府工作报告》中说，考虑到国内农产品价格多年在低位运行，近期的价格上涨有其必然性和一定的合理因素，而且从推动价格上涨的各类因素来看，今年价格上涨的压力仍然较大。

　　 如何看待农产品价格上涨及其影响，宋洪远认为需从涨价原因、涨价环节和CPI统计制度三个方面着手分析。首先是涨价原因，不外乎两大因素，一是国内个别农产品（如生猪）的涨价传导，二是国际市场农产品价格水平的提高。

　　 其次是涨价的好处让谁拿走了？宋认为，从目前的情况来看，生产、流通和消费各个环节都在涨价，但是从涨价幅度来看，生产环节涨得并不多，涨价的好处并没有落到农民手里，这是对生产有影响的一个重要的因素。

　　 最后是农产品涨价对CPI的影响。“农产品价格上涨，带动了CPI的上涨，这和现行统计制度有关。”宋说，CPI的一揽子商品指数里面，食品占了1/3左右，比重大，自然影响也大，但并不能就此认定农产品就是通货膨胀的根源。

　　 宋主张，政府不要过度打压和干扰农产品价格，因为稳定价格对促进农业生产有好处，而且农产品价格就其实际水平来说，还是比较低的。

　　 “农产品价格在高位运行，从目前情况来看将是未来一个时期内的基本走势。”他说，保持农产品价格的高位运行，是促进农业生产，稳定农产品供给，保证食品安全的一个根本因素。

　　 “确保农产品基本供给确实还存在着一些问题不容忽视。”宋说，目前我国低于联合国确定的人均0.8亩警戒线的县区或者县市，已经有666个，约占了三分之一；还有将近一半的耕地得不到有效灌溉，三分之一的中低产田没有改造，农产品供求形势不容乐观。

　　 在农村土地制度这一“三农”核心问题上，宋还有自己的看法。

　　 “征地制度本身还需要完善，以不断适应新形势的需要，但是这些问题我觉得在现有土地产权制度安排的框架内是可以解决的。”宋说，《宪法》规定，农村土地属村民集体所有，“关键是在操作层面，落实了没有”。