大部制：行政管理体制改革的新坐标

　　-柏晶伟

　　十七大报告中“大部门体制改革”目标甫一确定，学术界和舆论界便展开了不间断的讨论。先是批评运行成本高而工作效率低的庞大的行政管理机构，继而反思以往中央和地方机构改革的得与失。随着对大部制认识的深入，坊间一度充斥着各种传闻。直到2月27日，中共十七届二中全会通过了《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》，可谓一锤定音，至此，新一轮的国务院机构改革、行政体制改革正式拉开帷幕。

　　改革起因

　　为什么要进行大部制改革？从最直观的原因看，是目前政府机构设置已经不能满足经济社会发展的需要，用一句老话说，就是“政府管了不该管的事，该管的事没管好”。从深层原因看，是我们国家在进入市场经济国家行列、进行经济社会政治文化全方位改革时必需的行政管理体制改革。

　　从以往的改革中，我们不难发现，随着社会主义市场经济体制的逐步建立和完善，与之相适应的行政管理体制改革一直没有停顿，我们也可以看到其中并不乏大部门体制的思想，但是积重难返，每次行政管理体制改革、国务院机构改革的结果都无法避免机构职能重叠、行政层级过多最终又不得不重新增加衙门冗员的问题。

　　十七大报告提出要“探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制；减少行政层次，降低行政成本，着力解决机构重叠、职责交叉、政出多门问题。”本轮行政体制改革将朝着这个方向积极推进。

　　据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职能交叉，仅建设部就与发改委、交通部、水利部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职能交叉。部门增加造成行政成本居高不下。据统计，2006年，我国政府行政管理费用占政府财政支出的18.73%，这其中还不包括预算外行政事业支出费用。

　　迟福林教授分析认为，首先，大部制改革与经济发展方式的转变直接相关。新阶段的可持续发展，对以实行大部门制为重点的行政管理体制改革的需求越来越强。如果要素资源配置仍然大都掌握在政府手中，垄断行业改革“久攻”不下，那么，难以实现经济发展方式由政府主导向市场主导的转变。其次，资源环境的制约、全社会基本公共需求全面快速增长，是生存型社会向发展型社会转变的客观要求。在这个特定背景下，要从单纯追求GDP总量转向经济社会协调发展，要求政府将工作重心和重点放到经济性公共服务和社会性公共服务上来。就是说，新阶段行政管理体制改革不是一般的政府职能转变，而是要实现政府转型。第三，政府自身改革的目标同过去比有很大的不同。以往的政府自身改革，重点是精简机构、减少人员、提高效率。进入新阶段，随着经济发展和社会进步，良好的公共治理结构已成为政府自身建设的标志性要求。

　　因此，可以说，本轮以大部制为核心的机构改革是中国行政管理体制改革的新坐标。

　　改革动力

　　无论哪个领域的改革，必须有改革的积极推动者。政府机构改革却不然，调整的不单纯是部门利益、个人利益，还有集团利益。

　　历次机构改革之所以无法摆脱机构再次膨胀的恶性循环，原因之一也正在于无法摆脱部门利益。行政管理体制改革迟迟推而不动，很大程度上是政府、政府官员缺乏改革动力。

　　相反，公众对政府改革充满期待。近几年，政府自身改革滞后，政府公共服务职能的缺失在社会突发性事件中暴露无遗，已经成为社会矛盾的焦点和中心，所以，推进政府改革是公众的共同心声。

　　因此说，与以往农村改革、民营经济改革、企业改革等等由老百姓自发而为、自下而上启动不同，本轮大部制改革、行政管理体制改革乃至政治体制改革，其动力源泉要自上而下，要从中央政府做起。

　　十七届二中全会将行政管理体制改革明确提到政治体制改革的高度，这在我国改革开放的历史上还是首次，其深远含义将逐步显现。

　　改革预期

　　尽管大部制这一管理模式在国外有比较成功的经验，但在我国这样的体制下，究竟能否奏效？实行大部制管理后，能否建立起有效的权力约束机制？在机构设置方面，如何与政府的大部制实现无缝对接，做到机构不重复、职能不重叠？是激进式改革，还是分步推进？

　　当前问题的关键在于，在大部制改革中如何合理而科学地构建起一个权责体系，做到“决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调”。

　　权责体系包括中央政府内部和中央与地方之间。就中央政府内部而言，大部制改革不能狭义地认为是政府内部决策、执行和监督三分立，周天勇教授认为十七届二中全会公报提出的行政体制改革要“贯彻决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求”，从大的框架上看，是指建立起人大—政府—司法等部门之间的制衡关系，特别重大的决策，由人民代表大会立法决策。一些执行中的决策，包含在同一行政执行机构的职能中，不宜再在政府部门内就同一事务形成决策和执行相分离的两个部门。而监督，最高层次上是人大和政协对政府的监督，还有司法监督。不能将人大、政协和司法的监督权，也包括在政府内部。

　　就中央与地方关系而言，长期以来的现实是，在一些行政部门里，部门领导是有责任的，但没有实权。据国家社科基金重大课题《中国行政管理体制现状调查与政府改革研究》课题组调查， 在中央和地方中，中央掌握了60%至70%的财权，而管的是30%至40%的事务；60%至70%的事务是由省级以下的政府在管，而他们只掌握着30%至40%的财权。显然，中央和地方在财权和事权上要形成一个什么样的权责合理配置关系，尤为重要。