大部委草案猜想

　　陈小莹　张凤安　陈欢　李芃　

　　大部委制渐行渐近。　

　　“本次机构改革是历年来动作最大的一次。机构改革是一个循序渐进的过程，要在三到五年内完成。”记者从制定改革方案的有关部门得知。　

　　据记者得到的消息，这次提请十一届全国人大一次会议审议批准的方案中，除本报此前报道的大环保、大交通、大能源、大工业等，也可能涉及到人事、劳动保障、建设、林业、水利、卫生、计生、药监等部门。　

　　按照会议议程安排，3月11日下午3时，国务委员兼国务院秘书长华建敏将在第四次全体会议上作关于国务院机构改革方案的说明。3月15日上午9时，在第五次全体会议时，表决关于批准《国务院机构改革方案的决定（草案）》。　

　　据有关人士透露，此次大部委改革也可能涉及到发改委的某些部门。　

　　届时，由中共十七届二中全会审议通过的《关于深化行政管理体制改革的意见》也将公布。未来12年中国特设社会主义行政管理体制改革路径和框架也将浮出水面。十七届部门二中全会在审议相关文件时指出，“要深刻认识深化行政管理体制和政府机构改革的重要性和紧迫性”。　

　　一旦《国务院机构改革方案的决定（草案）》被大会通过，三天之后，新的大部委的部长也将随之产生。　

　　“在加大机构整合力度、探索职能有机统一的大部门体制等方面迈出重要步伐。”十七届二中全会后，官方发布的消息进一步说，将在加快行政管理体制改革、建设服务型政府的要求下，进一步着眼于推动科学发展、保障和改善民生。　

　　新大部委的面纱　

　　从上述率先进行的大部制改革试点来看，涉及到了医疗卫生、住房、住房等广泛关注的民生领域，也包括了对着眼于推动科学发展观的大农业、环保、大交通和信息工业。权威消息解读说，“这次改革的重心是对宏观管理职能和微观管理职能，按照进行调整。”　

　　当前，我国政府机构设置过多细节，管理对象与管理事务重叠，机构重叠、职能交叉、协调困难的情况十分普遍。目前，除国务院办公厅外，国务院共有组成部门28个，特设机构1个、直属机构18个、办事机构4个、部委管理的国家局10个、直属事业单位14个，另外还有100多个议事协调机构。　

　　据不完全统计，目前国务院部门之间有80多项职责交叉，仅建设部就与发改委、交通部、水利部、铁道部、国土资源部等24个部门存在职责交叉。　

　　国家行政学院教授李军鹏在接受本报记者专访时，分析说，职能交叉带来了一系列问题。第一，导致各部门之间职能分工不够明确，遇到问题往往难以协调一致。第二，职责交叉影响了国家整体利益的实现，比如涉外管理方面，由于具体分工与职责界定上存在的职责交叉，容易导致各自为战，多头对外。第三，严重影响了经济社会统筹发展。第四，导致行政管理成本上升，出现重复建设，资源浪费。第五，部门林立导致审批程序、审批环节过多，公民与企业办事困难，严重影响了投资环境。　

　　本报记者获悉，由2008年拉开帷幕的大部制改革，将按照精简统一效能的原则和决策权、执行权、监督权既相互制约又相互协调的要求转变政府职能，通过转变职能、理顺关系、优化结构、提高效能的改革路径，做到权责一致、分工合理、决策科学、执行顺畅、监督有力，并在此基础上，朝着建立起比较完善的中国特色社会主义行政管理体制的总目标迈进。　

　　大部制过程　

　　大部制从酝酿到最终成案，时间并不长。　

　　2007年10月14日中共十七大召开，对我国实行大部制进行了部署。在此之前一年，对于大部制已经在小范围内有过讨论。但此前，无论是学术界还是官方，对于大部制体制，所涉及的并不多。　

　　此后，对于大部制逐渐形成的共识是，按照社会主义市场框架制定相应的部门职能。李军鹏说，大部制的突出特点就是按政府综合管理职能设置政府机构，而不是按照专业管理职能设置政府机构。如按政府经济综合管理职能设置统一的经济部门，统一管理内贸、外贸等各经济部门；政府教育职能与科技发展职能统一由一个部门管理；政府公共就业、社会保障职能、劳动管理职能统一由一个机构管理；政府信息产业、邮电、广播、电视等职能由一个部门统一管理。　

　　在更早之前的经验来看，“大部委制”的组织架构并非机制创新。早在上世纪50年代，已有国家经委这样的大部委设立。2003年国家设立商务部，也可以视作“大部委制”的先期试水。我国于1982年、1988年、1993年、1998年（含1999年启动的省级机构改革与2000年启动的市县乡机构改革）和2003年先后进行了五次大规模的政府机构改革。在机构改革的过程中，一个重要的经验就是，要坚持精简、统一、效能的原则，不断推进政府职能与机构的整合，推进政府事务综合管理。　

　　1998年国务院机构改革中，为适应经济和社会的发展，推进了职能与机构整合，解决了一批长期存在的部门职能交叉、权责不清、多头管理问题。如将原来由劳动、人事、民政、卫生部门管理的以及由各行业统筹的社会保险工作，统一由新组建的劳动和社会保障部管理；将原来由3个部门分管的药品、药政、药检等职能，统一交由国家药品监督管理局管理等等。这些调整基本解决了部门职能交叉、权责脱节的问题，提高了行政效率，优化和改进了政府组织机构。　

　　在2003年进行的行政管理体制改革中，将国家经贸委的内贸管理、对外经济协调和重要工业品、原材料进出口计划组织实施等职能，国家计委的农产品进出口计划组织实施等职能，以及外经贸部的职能等整合起来，组建商务部。商务部实行的就是统一管理内外贸的大部门体制。　

　　十七大报告指出，“要加大机构整合力度，探索实行职能有机统一的大部门体制，健全部门间协调配合机制”，由此拉开了中国大部制改革的序幕。此后，中央成立了两套“人马”，分别牵头草拟《关于深化行政管理体制改革的意见》和《国务院机构改革方案》。并在2008年春节前进行了广泛的征询意见后，在中共十七届二中全会上定案。　

　　中国人民大学著名行政管理学教授毛寿龙也是其中被征询意见的智囊专家之一。此间他刚好率领一个课题组撰写了一份名为《未来十年政府改革的框架》的方案，作为征询意见上报。在这份框架报告中，毛寿龙提出了“2008年大部制小步试点”的建议。　

　　从最后透露的方案来看，其中不少内容与毛寿龙提出的建议相类似。当时毛寿龙也给出了大部制试点的多种选择方案，如他建议，将铁道部、交通部和中国民航总局合并，组建新的运输部，该部负责所有交通的公共管理职能，即包括公路交通、铁路交通、水路交通和空中交通的管理。在此基础上，进一步实行政企分开的改革。但目前看来，铁道部这次不在大部制试点之内。　

　　毛寿龙当时的设想是，将铁路交通方面负责铁路运营的公司和公共管理职能分开，负责铁路运营的公司可以组建若干个独立子公司，运输部负责公平竞争性政策的制定。本报获悉，“2008年春节前后的雪灾，使得铁道部的职能调整不可能一蹴而就”。　　

　　再如对于信息产业部，毛寿龙建议撤销信息产业部，并将其相关国有企业归国资委管理，其宏观政策和相关管理归国家发改委以及相关的行业协会等。而对于国防科学技术工业委员会，他则建议将国防科工委和国防部合并，新的国防部既负责国防工作，也负责国防工业科技工作。但最后的方案则是，将国防科工委的相关工业科技职能和信息产业部合并，组建新的工业信息部。　

　　“党的十七大报告所传递出的行政体制改革精神，就是要按照政府综合管理职能合并政府部门。”国家行政学院教授李军鹏在接受本报记者专访时表示，“这是一种大职能、宽领域的政府事务综合管理体制。”