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5万亿财政收入怎么花 四学者呼吁公共预算改革(2)

http://www.sina.com.cn 2008年02月28日 11:59 南方周末

  南方周末:现在地方人大有很多预算改革,到全国人大这个层次,有没有可能启动?

  蔡定剑:这需要一个过程,全国人大虽然还没有做,但很多地方在做,下面形成了改革的势态。包括广东、深圳、河北、省一级的,市一级的就更多,如上海的闵行区改革力度就较大。

  现在自上而下改革动力不足,需要靠社会力量来推动,现在已经由过去从上到下的改革,转入到由下往上的改革,靠下面压力来触动上面,而上面又会作积极回应。

  自下而上推动这个改革是有可能的,比如直接选举、公推公选,下面大面积在做,十七大就肯定了下面民主选举改革的探索。

  南方周末:现在地方层面的预算改革,官员们的动力在哪里?

  赵树凯:我个人观察,改革最大动力是冲突,某种程度上是危机。

  有很多事情,可能为老百姓想的很好,但没有站在他们的出发点来设立目标,可能好心办了坏事。很多地方政府遇到这类问题。

  现在社会或者公众对政府某种程度的压力在增强,这也是一个自下而上的问题,官员必须看到他们的要求。公共预算归根到底是一个政策选择过程,是否符合多数人利益,会影响公众对政府的信任。

  南方周末:许多地方正在试行“参与式预算”试验,如何评价它的作用?

  赵树凯:参与式预算是一个舶来品,它是指通过一系列民主讨论会的形式,吸纳公众参与公共资金的分配、公共政策的制定的过程。我们基金会在哈尔滨和无锡进行了参与式预算的试验,在街道一级,由老百姓投票决定街道今年的财政资金是建养老中心,还是建文化广场,还是整修小学校。老百姓还可以监督政府项目的实施过程。通过这样的试验,老百姓对政府的政策有了更好的认识,弱势群体,包括老人、外来人口、妇女的意愿得到了体现,资金使用也透明了,起到了很好的效果。

  代议制民主面临的一个问题,就是能不能准确代表公众的利益,再一个经常出现的问题,就是被利益集团所左右。这个情况下,公众参与显得非常重要,是一个补充和矫正。主要是看地方领导人的态度,比如无锡的市委书记,我们利用各种场合跟他介绍这个项目,他就把这个任务部署给财政局和其他相关部门,一把手就抓这件事,而且老百姓的钱对老百姓也没什么好神秘的,让老百姓选择,效果很好。他们的市委书记能从理念上认可这种方式,就更容易落实。

  改革三步走

  南方周末:这几年财政部做了哪些预算改革?

  贾康:部门预算改革,即一个部门一本预算,是综合编制的,不再分预算内和预算外,全部政府性收入都纳入这种综合预算,以此来加强预算完整性和约束预算外资金;国库集中收付;政府采购制度改革,原来是分散采购,拿回扣是公开秘密;收支两条线,收入直达国库,它自己的福利待遇之类的,通过预算程序另外安排,以防治公权扭曲;还有收支分类改革,这是技术上的,各个具体项目都要合理化、标准化。

  蔡定剑:很多改革,基本还是政府内部的改革。而且,在政府内部也遇到强烈反弹,说财政部在抓权,真正要改革,从策略的角度来讲,财政部门应借助人大,把它作为一个公共预算的过程来改革,不是为了部门集中权力,这样才是一个长远的、有效的改革。借助于人大,把细化了的部门预算交给人大,让人大真正发挥审议作用,使预算的编制、审批和监督成为一个民主的、公众参与的过程,让人大作为这个制度的支撑点,应该把预算的决定权力转移到人大。这样,财政部门的改革才有意义。

  南方周末:从目前看,公共预算改革怎么推进?

  蔡定剑:我觉得可以分三个步骤:第一步,预算编制科学化、细化;第二步,人大审议的民主化;第三步,保证预算的有效监督,一个贯穿始终的环节是要预算公开透明。

  第一步好办,财政部门在2007年已经推广部门细化预算改革,但我看了些地方细化了的预算,还不太能看懂,需要改进。第二步困难比较大,人代会预算审议最多一天甚至不到一天,这肯定是不行的。人代会开会,应该把预算作为一个重要议题,开会讨论怎么分钱花钱,要做预算口头报告。我认为,在人大会议制不改的情况下,预算审议程序可以前移,把预算提前一二个月提交人大专门委员会,不只是财经委和预算工委,比如说全国人大有9个委员会,内务司法委审司法方面的,教科文委审教务方面的……在人代会前各专门委员会讨论10天的预算,这个力量就大了。这可不可以做到?可以。国外国会预算审查主要工作是委员会。

  另外,专委会可以就某一项目举行预算听证会,调动社会对预算过程的参与的关注。

  即使所有改革都不做,把预算向社会公开就是最伟大的进步。

  南方周末:对预算执行如何监督?

  蔡定剑:首先要规范预算执行情况报告,比如,能不能制作预算与结算的对照表?其次,人大可以要求审计部门就某些项目做专门审计,不是审计署想审计谁,而是人大要审计谁,给它一个导向,这就使审计变成了人大的左膀右臂。还有,建立对预算执行的绩效评估制度,让人大对预算监督有技术手段。

  南方周末:张教授能否介绍一下国外的情况?

  张千帆:从国外来看,预算大概分两个过程。一个是行政参与,看起来和中国差不多。由总统向国会提出预算草案,由国会通过。这个过程一般在财政年度前一年多就开始了。

  第二个过程是议会审议、修改和通过。美国国会要花大半年时间讨论预算报告,最后总统提出的预算草案往往被修改得面目全非。

  所以虽然各国行政都发挥了很大的作用,但议会还得有一个实质性的控制,只有通过选举产生的议会确定预算方案,税钱才能真正是“取之于民、用之于民”。

  我想中国最欠缺的恐怕还是这一块。全国人大总共才开十来天会,中间还要休息,还要审议一些重要的法律、产生政府人选、听取并通过政府工作报告,花在预算上的时间很少。这样,中国的预算开支就很容易和社会需要脱节。

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