全国人大常委郑功成：住有所居是渐进的民生目标

　　本报记者 贾海峰

　　随着全国住房保障体系“地图”徐徐展开，一个人被许多人想起：第十届全国人大常委会委员，中国人民大学教授郑功成。

　　对比2007年初时与目前的住房保障体系建立情况，就可以明白郑功成为何会被想起——虽然并非专业房地产研究人士，但他在去年3月召开的全国“两会”上提出的“让有房可住取代拥有住房”、“实行公共房屋政策”等建议，如今都已在中央到地方的政策层面变成现实，而且成为了住房保障体系的“关键词”。

　　在2008年全国“两会”前夕，郑功成又有了更多的思考。“住有所居其实是一个需要分层次的、渐进的民生发展目标。”

　　就此，郑功成教授接受了本报专访。他指出，居住权既是生存权的重要组成，也是发展权的重要组成，它是生活必需品，也是衡量生活质量的重要物质标志。

　　某种程度上的“失范”

　　《21世纪》：你提到“住宅权是生存权、发展权的重要组成部分”，怎么去理解这句话呢？

　　郑功成：以往我们常说民生四要素即“衣食住行”，住房排在第三位，但人们衣食之忧被免除之后，住房作为生活必需品便很自然地成为重要的基本的民生问题，我觉得这是民生问题动态发展、持续向上的一个客观规律。

　　强调住宅权既是国民生存权也是发展权，是因为不同群体的住房要求是不同的，人生的不同阶段对住房的要求也是不同的。对于低收入者或者困难群体而言，住房只是生活必需品，住宅权构成其生存权的重要组成部分；而对于高收入者而言，对住房的需求基于发展甚至享受的问题，高收入者的住房需求只能通过市场来解决。

　　狭义的住房保障应该是社会保障制度的有机组成部分，狭义的住房保障应该是国民的一种福利权，当然它也应该符合社会保障制度的一般原则与规律，包括政府主导、公平正义、责任分担、水平适度等。

　　《21世纪》：对于目前的住房体制，你有什么看法？

　　郑功成：目前的住房体制，确实存在着失范与不公的问题，我认为现阶段单一的追求居者拥有其屋的目标是不现实的。我也了解到，有的地方甚至出现房地产商联合起来抵抗政府对房地产的宏观调控政策的现象，在商品房市场上，我们看到的不仅是市场规则还不太成熟，市场也有失灵的时候，还有一些非市场因素在影响着。

　　我到过一个西部城市，一位地方领导就跟我讲当地住房只有3000元左右一平方米的价格太低，会影响城市的形象，所以有的地方政府甚至希望把房地产价格涨上去，这样似乎城市形象就好了，其实房地产价格高与强调城市形象的背后，还跟政府掌握土地利用的权利和这种土地收益带来的财力增长直接相关。因此，我认为房地产市场在某种程度上确实存在着失范的现象。

　　公共房屋应保证公平性

　　《21世纪》：目前各地先后提出了建设保障性住房的计划，你如何看待目前制定的保障性住房制度？

　　郑功成：有的地方经济适用房面积达到了200平方米以上，小区里面到处停放着私家小车，这还是经济适用房吗？

　　还有廉租房，廉租房数量有限，杯水车薪，绝大多数地方把廉租房附加在最低生活保障制度之上，只有低保户才具备申请廉租房的资格。我是不赞同这样的制度安排的，因为这样把我们的最低生活保障变成了另类的城镇户口本。

　　如果我们现在把相应的社会保障制度只是简单地加在低保户上面，必然造成新的贫困陷阱。住房毕竟是一个特殊的、独立的生活必需品，它是应当与最低生活保障制度适当分离的。还有单位分房被简单的禁止，这在全世界也是没有的。所以，我说整个的住房体制确实存在着失范问题。

　　《21世纪》：住房体制存在失范问题的情况下，该建立怎样的保障制度？

　　郑功成：政府的经济适用房供应、廉租房供应缺乏公平性，待遇的差异很大，像我刚才讲经济适用房面积太小，廉租房的供应不足、暗箱操作，还有制度的简单叠加。

　　我到过香港专门调查香港公共房屋制度，我认为最大的特点就是公平。依照“香港模式”，居民在哪个阶段是什么需求，都是很清晰的。低收入者、年轻人申请政府的公共房屋，但住房面积都是小套。住公共房屋者在收入增加后就会自动退出政府提供的公共房屋，政府提供的公共房屋总是保持在一个相对稳定的供应数目上，就是虽然有不断申请公共房屋者，但也不断有人进入到中产阶级行列，他们把公共房屋让出来，实际上是让出了公共福利与公共资源，而他自己的住房福利实际上也是增加了，因为他有能力租更大的房子或者购买自己的房屋。

　　所以，只要是政府主导的公共房屋，制度安排中应当保证其公平性，如果公共房屋供应过程中还存在着身份等级资格差异、待遇差异大的话，我认为将始终不能很好的解决住房问题，甚至会产生新的社会矛盾。

　　住有所居的三个层次

　　《21世纪》：依你的看法，我国目前应该建立一个怎样的住房制度呢？

　　郑功成：首先，我赞成明确确立城乡居民的居住权，这现在是属于生存权的一个组成部分，将来是属于发展权的一个组成部分，当然，确立国民居住权后，实现这种权益的路径和步骤应该是首先保障家家有房可住(每户一宅)，然后才是逐步提高居民住房的自有率，从居者有其屋逐步向居者拥有其屋的目标迈进。我觉得住有所居起码有三个层次：一是住国家的房(政府提供)，一是住别人的房(租别人的房)，第三是住自己的房(私人产权房)，住自己的房应该是住房消费的最高境界。

　　《21世纪》：该如何解决目前住房制度上存在的问题？

　　郑功成：第一，要理顺住房供应体系。规范商品房市场，禁止或者取缔房地产市场上的垄断行为、价格联盟及虚假信息，但又不违背市场规律与规则；按照起码标准、公平待遇来提供的廉租房，满足低收入者或者住房困难家庭的基本居住需求；允许用人单位为职工提供住房，鼓励住宅合作社，作为住房供应的重要补充。最终形成商品房要服从市场规则，公共房屋服从社会公平规则，单位分房纳入职业福利并接受相应政策的约束，如果形成了这样一个格局，住房供应体系就实现了各归其位、各守其规、各负其责的目标。

　　第二，就是确立公平的价值取向并应当体现在相应的制度安排上，即以公平原则来调整现行住房体制及相关制度安排。我认为重点是切实维护低收入或者住房困难家庭最起码的、基本的居住条件，这是要运用公共资源来保证的，不管是经济适用房还是廉租房，还是我建议的统一的公共房屋，都应该满足低收入或者困难家庭最起码的基本居住条件；同时，在满足高收入者的居住条件时，还需要有相应的措施来控制多购房多得益的现象，包括开征物业税或者房产税，即是维护住房公平的内在要求。

　　第三是切实贯彻落实城乡统筹原则，同时解决好农民工与乡村居民中的住房困难问题。城乡统筹符合科学发展观，在强调解决乡村困难群体的住房困难问题时，尤其需要根据城乡统筹原则来促使农民工安居乐业，这样才符合我们国家的工业化、城市化和现代化要求，只有让农民工安居乐业了，我们才能避免经济一体化和社会二元分割的矛盾，才有可能消除这种制度带来的身份或者等级差异。

　　第四，明确政府的责任。政府的责任应该是保障城乡居民享有公平、起码的居住条件。这里我强调公平，是因为政府是人民的政府，运用的是公共资源，当然应当追求公正。政府主导不管是经济适用房也好，廉租房也好，还是我提出的公共房屋概念，均应当遵循公平原则，包括：一个是对象公平，所有有困难的家庭均有权申请；二是程序公平，就是透明、有序，这里面的规则尤其重要；三是待遇公平，住房面积应当均等或者基本均等，切忌差异太大。四是城乡公平，解决住房问题不能忽略乡村住房规划与发展，不能遗漏掉乡村住房困难户。这是政府住房保障在公平方面的四个维度。当然，我多次强调政府只能提供起码的居住条件，这不论是从公平出发还是财力出发、效率出发，政府都不可能满足全体居民在住房方面的全部需求，更不可能直接让全体国民的居住条件持续改善，而是只能满足住房困难家庭最起码或基本的居住条件，我认为需要再三强调从起码的居住条件到基本的居住条件，再到发展甚至享受型的居住条件，是一个渐进发展的过程，至少发展型或者享受型的居住条件不能列为政府责任，它是个人责任，应当是个人努力的结果。