国开行改革方案获批确定为商业银行

　　本报记者 吴雨珊 王镇江

　　2月13日，春节后开工的第一天，人民银行、财政部、银监会等部委相继收到通知，酝酿近四载的国家开发银行(以下简称“国开行”)改革方案终于获得国务院批准。该方案将国家开发银行定位于“商业银行”，其改革的主要路径初步设计为“重组—股份制改造—上市”，这与其他商业银行的改革路线基本一致。

　　以人民银行2004年专门研究政策性银行改革为始，国开行的改革方案历经四载，经过与财政部、银监会等多个部门反复研讨、修改，其概念和内涵也历经了数次演变。

　　比如，国开行的定位从最初的“政策性银行“变为“开发性银行”，又提出过“综合性开发金融机构“的说法，最终定为“商业银行”;为有效区隔政策性业务与商业性业务，设计者将两者现存的并账管理设计成“国家账户+银行账户“的分账管理，又改为对政策性业务实行招标机制，不要求分账。

　　“虽然改革正式启动的时间比预想的要晚，但改革的步伐也超越了当年的设想。”2月15日，一位知情人士表示。

　　方案的三次演变

　　有关部门对国开行的改革设计大体可分为三个阶段。第一个阶段，是从2004年到2006年上半年，由人民银行牵头，在不预设立场的前提下，总结国际国内政策性银行发展的经验和弊病，广泛征求各部委、学术机构及市场主体的意见，比较不同的发展道路的优劣。

　　这段时期，人民银行将国开行定位于开发性银行，改革以提高资本金充足率为核心内容，健全会计准则，提升其内部治理结构，实行审慎监管原则。

　　这一阶段的重要成果是，各部委达成共识——政策性银行的改革根本上是要从建立市场化约束入手，切断政策性银行与财政之间的“风险通道“，使政策性银行成为独立经营、自担风险的市场主体。2006年4月28日人民银行召开的“政策性银行改革与转型国际研讨会“上，人民银行行长周小川说:“政策性银行现在需要像其他金融机构一样，加强财务约束，避免在财务上有一些脚踩两只船的现象。”

　　第二个阶段是2006年年中到2007年上半年，其中的标志性事件是2007年1月召开的全国金融工作会议。会议明确，国开行将在三家政策性银行中率先进行改革，按照建立现代金融企业制度的要求，全面推行商业化运作，自主经营、自担风险、自负盈亏，主要从事中长期业务。随后，国务院成立了国家开发银行改革工作小组，由人民银行牵头，财政部、银监会、商务部、国务院法制办等部门参与起草改革方案。

　　这一时期，工作小组认为，政策性银行市场化经营条件日益成熟，应尽快向合格的综合性开发金融机构转型。综合性开发金融机构与开发性银行提法不同，但内涵相近，都是一种介于商业金融机构和政策性金融机构之间的制度安排，主要利用市场化手段，按照商业性金融规律运作，在机构自身可持续发展的基础上，为实现国家政策和战略导向服务。

　　第三个阶段是2007年4月至今。2007年4月，由人民银行牵头拟订的改革方案经过各部委反复研讨，第一次向国务院正式递交。此后又多次修改，经过近一年的时间终于获得批准。国开行的定位变为了“商业银行“，并放弃“分账管理“的提法，提出对政策性业务实行公开招标机制。

　　“分账管理”为何销声匿迹

　　在研究设计国开行改革方案的前三年，“国家账户+银行账户”的分账管理方式一直被视为国开行分离政策性业务和商业业务的标志性举措。但随着方案的不断演进，这一广受认同的方式最终没有被写入改革方案。知情人士表示，这是由于改革的进度超出了设计者最初的设想。

　　当时，设计者提出，为了实现政策和商业业务的制度性分离，国开行应分设两个账户进行管理，一个是国家账户，一个是银行账户。前者承担政府交办的行政性质的业务，投资政府机构投资或招标的项目，按照政策性业务操作;后者承担市场化的业务，或者是银行自营的业务。

　　但招标制的实行使这一过渡性的办法变得过时了。“在当时政策性业务和商业性业务还混合管理的情况下，分账管理有一定必要性，现在新增政策性业务实行招标制，就越过分账管理这个阶段了。”知情人士表示。

　　前述参与方案设计的人士表示，实行“分账管理”有两个前提，一是有大量的新增政策性业务需要处理，二是政策性业务如同过去由国家交办。但这两个前提而今都不复存在。

　　2007年1月召开的全国金融工作会议上明确，政策性金融业务将实行公开透明的招标制，各家银行都可以按照市场竞争的原则承担政策性业务。如此一来，政策性业务将不再是政策性银行的专利，分账管理也就不再成为国开行改革的标志性举措。