镇江市行政审批

　　汪孝宗

　　率先尝试“大部门体制”

　　随着十七大的闭幕、今年3月5日全国“两会”的日益临近，中国行政体制改革初露端倪，党的十七大报告中提出的“大部门体制”成为社会各界关注的热点话题。

　　事实上，近几年来，一些地方政府已经在通过不同形式对大部门制进行了一些尝试和探索。江苏省镇江市就通过行政审批服务中心这一平台，在行政审批领域尝试“大部门体制”。

　　“两集中、两到位”的“镇江模式”

　　2006年11月，在温州举行的“苏浙皖沪”第九次行政审批中心联席会议上，镇江行政服务中心(下称“镇江中心”)的“两集中、两到位”工作经验，引起各方的共同关注，成为那次会议的最广泛共识，被业界称为“镇江模式”。会后各会员单位纷纷学习、借鉴与移植，在长三角地区掀起了一次行政审批改革高潮。

　　这里的“两集中、两到位”，是指进中心各部门的行政审批职能向一个处室(行政服务处)集中，部门行政服务处向行政服务中心集中；部门行政审批事项进驻行政服务中心要落实到位，部门对窗口工作人员要授权到位。

　　据业内人士介绍，当初，以“一站式审批服务”为特征的行政服务中心，是在不打破原有体制的基础上建立起来的，其对外服务的实体是各部门进驻中心的窗口。但中心窗口在部门只是一个临时机构，在部门内设机构职能没有调整的情况下，部门对窗口的授权也是临时的，因而具有很大的不确定性，很多时候中心窗口只是部门的一个“收发室”。

　　事实上，“收发室”问题曾是各地行政服务中心普遍存在的现象，镇江中心在最初亦曾如此。

　　据调查，镇江中心成立之初，39个窗口中只有6个首席代表由部门中层正职担任，9个由中层副职担任，只占窗口总数的38.5%，窗口工作人员中也只有35.3%曾从事过审批工作。由于审批权分散、窗口授权不到位，办事效率不高，中心的功能一时难以发挥，有些窗口只好做了效率低下的“收发室”。

　　镇江中心党组书记解宪荣(原镇江市政府副秘书长)分析认为：在分散审批的模式下，部门的审批与监管工作一般是不分的。从机关工作人员的角度看，由于审批是“你找我”，我更主动，信息更充分；而监管一般是“我找你”，要调查取证，难度相对大一些，行政成本也高一些。因此，在审批与监管不分时，重审批轻监管是难以避免的，甚至会出现以批代管，只批不管的现象。

　　而“两集中、两到位”的核心是归并审批职能——这是部门内部权力和利益的一次重大调整——就是使审批与监管相对分离，部门负责审批的少部分人进中心窗口等人上门办事，后台的人员除了协助窗口完成审批的现场查勘、技术论证外，主要的精力可以从事监管工作，从而有效地克服重审批轻监管的现象，这也符合深化行政审批制度改革的大方向。

　　所以，“两集中、两到位”一经出现，立刻风靡整个长三角地区，各地市纷纷前来学习、借鉴、模拟与效仿。

　　体现“大部门”体制的归并、统一、协调等特征

　　早在2004年底，镇江市市长许津荣就明确提出市行政服务中心要尽快实施以归并审批职能为核心的“两集中、两到位”。

　　2005年2月，镇江市政府专门成立了“两集中、两到位”工作调研组，深入到进中心的各个部门(单位)，了解审批事项的运作流程、内设机构的分工情况，与部门(单位)共同探讨归并行政审批职能的方案。

　　事实上，由于审批职能分散在部门的各个处室，造成审批环节多，审批时限长，服务效率低，严重影响了该市的投资服务环境，而实施职能归并是减少审批环节、压缩审批时限的根本性措施。

　　2005年8月，镇江市政府再次专门召开会议，对“两集中、两到位”工作进行了动员部署，成立了以江里程常务副市长为组长的工作检查验收领导小组。

　　面对“紧迫”形势，镇江中心对于归并审批职能、审批人员进中心、对窗口充分授权、提高审批效率等关键环节，进行分步实施，逐步推进。

　　首先，由市编办发文确认部门(单位)的行政服务处设立方案，由编办发文明确行政服务处的主要职责，部门组织相关处(室)跟行政服务处进行工作交接，完成了第一次“集中”。

　　随后，部门任命行政服务处负责人，明确行政服务负责人任窗口首席代表并颁发《窗口首席代表授权书》，行政服务处整建制进中心对外服务，其中下属事业单位工作人员统一由行政机关办理借调手续，纳入行政服务处统一管理，完成了第二次“集中”。