建立公共产品供给的激励机制

　　陈晓春 邢婷婷 陈文婕

　　公共产品由于具有消费上的非竞争性和受益上的非排他性,决定了政府在提供公共产品中的角色地位。从理论上来看,地方政府提供地方公共产品更具有效率,也能够更好地贴近该地区公众的需要,更大程度上符合公众的偏好。但在现实实践中却遇到了困境:公共产品有限供给与民众日益扩大的需求之间的矛盾,公共产品供给与公众需求

　　结构的失衡,公共产品供给质量低下,等等。在政府现有供给能力的约束下,公共产品提供的质量无疑成为关注的重点,成为衡量地方政府服务能力的标准。

　　公共产品提供质量的高低有赖于地方政府服务能力的高低。具有高服务能力的政府才能提供高质量的公共产品,提供的公共产品也才能符合公众的需求。同时,公众对公共产品质量的诉求也能促使地方政府注重提高服务能力建设。

　　改革开放以来,国家用于公共产品的支出增长幅度并不慢,各级地方政府提供的公共产品的总量在增加,有些甚至供给过度。但数量不代表质量,并不能说明政府的服务能力得到了全面提高。比如,有些地方政府大搞“形象工程”、“献礼工程”,导致了社会有限资源的浪费,不利于整个地区经济的长远发展,民众的需求得不到满足,福利得不到提高,利益得不到体现。同时,由于地方政府在公共产品供给上的垄断地位,公众作为被动接受者无法对政府进行有效监督,也缺乏服务反馈渠道,长久下去,最终会降低人民群众对地方政府的信任度。

　　公共产品质量的提高有赖于地方政府服务能力的建设,地方政府能力的提升又关系到所提供公共物品质量的高低,两者之间是一种互动、互进、互促的关系。所以,在地方政府服务能力建设过程中,应以公共产品质量作为核心价值导向,树立服务型政府这一根本理念。提升政府服务能力,可从以下途径切入:

　　第一,树立以顾客为导向的理念。改变传统的“政府—公民”角色,将两者定位为生产者和消费者的关系,在公共产品供给过程中导入市场法则,政府提供服务如同企业提供私人物品一样,树立顾客为导向的理念,设计、提供顾客所期望的产品和服务,以公众喜不喜欢、满不满意为标准,为公众提供优质服务。这样才能促使政府改进工作效率,提高服务质量,提升服务能力。

　　第二,确立公共产品供给主体多元化的模式。政府不是唯一的公共管理主体和公共产品供给主体,地方政府应将不该供给、供给不好、供给不了的公共产品转让给企业和民间组织去提供。地方政府应主要做好宏观的质量监督工作,建立以政府为主导,多元主体共同参与供给的“一主多元”的公共产品供给模式,这不仅可提高公共产品的质量、降低地方政府供给成本,而且能满足公众对公共产品的特殊需求,还可使地方政府集中精力解决好关系国计民生的大问题,增加公众对地方政府的满意度和信任感。

　　第三,建立公共产品质量及政府服务水平的责任机制。地方政府应树立责任理念,对服务对象负责。具体讲,就是要对公共产品的质量负责,不仅要提供数量多的公共产品而且要保证公共产品的质量,使公众真正获得需求的满足、福利的提高和利益的体现。否则,地方政府就要承担政治、行政、法律、道德责任。责任机制的建立能够激发地方政府审视其服务水平,寻求提升服务能力的途径。

　　第四,完善公共产品质量信息及政府服务体系的双向反馈机制。地方政府在公共物品供给上居于垄断地位,缺乏供给的监督机制,很容易导致供给成本的增加、公共产品的低质量。公众作为公共产品的直接消费者,产品质量的好坏直接关系到公众福利水平的高低,同时,公众作为产品的最终接受者,对公共物品的质量、服务的有效性最有发言权。但目前的情况是公众只是被动接受服务,缺乏提出意见和建议的反馈机制。只有建立双向反馈机制才能督促地方政府改进管理,完善服务体系。

　　第五,创建公共产品质量及政府服务能力的第三方监督机制。基于公共选择理论,官员也是经济人,也追求自身利益最大化。因此,单靠地方政府自律很难保证公共服务质量。借鉴国外经验,建议在公共产品供给过程中引入第三方监督机制,同时建立公布监督结果的信息平台,增加政府服务的透明度,督促其提升服务水平。

　　第六,建立公共产品准入制度。由于受政府掌握的资源、服务能力及公众需求日益多样化等因素制约,地方政府应改变过去大包大揽生产提供一切公共产品的观念,将一些职能转移给企业社会,将一些公共产品的生产供给外包给企业与社会组织。这个转接的顺利完成必须有一个前提:建立公共产品准入制度,这套制度应包括公共产品生产供给开放的领域、进入的条件、相应的程序等。企业进入公共产品的供给领域、第三部门承担公共产品的供给职能要接受准入制度的审查。同时,地方政府公共产品的供给也要符合准入制度的要求。设置准入制度的终极目的是为了保证公共产品的质量,督促政府将那些超出能力范围的职能转移出去。

　　第七,建立地方政府公共产品供给的竞争机制。公共产品具有非排他性和非竞争性,但并不代表地方政府在公共产品供给中不存在竞争。由于地方政府掌握的资源有限,各地方政府之间应树立竞争理念,激发公务员的服务意识,激发其自觉学习各种专门知识和技能,实现由权力意识向服务意识的转变,实现公共产品的粗放供给向集约供给的转变,使地方政府在竞争中求得发展。(作者单位:湖南大学)