努力发挥信贷政策的结构调整功能

　　吴显亭

　　提要 从国际经验看，信贷政策不是转型经济国家特有的宏观调控手段，许多发达市场经济国家和新兴市场经济国家都有类似我国信贷政策的调控实践。发挥好信贷政策的积极作用，需要借鉴国际成功经验，系统总结我国的政策实践，深化信贷政策管理体制改革，围绕国家改革开放和宏观调控的大局，围绕发展和完善社会主义市场经济，围绕科学发展和改善民生，围绕中央银行的法定职责，全方位调整信贷政策的调控理念、管理制度和实施方式，提高信贷政策的导向力和执行力。

　　刚刚闭幕的中国人民银行工作会议提出，2008年在认真执行从紧货币政策的同时，要充分发挥信贷政策促进经济结构调整的积极作用，引导金融机构优化贷款结构，加强对中小企业、自主创新、节能环保、扩大就业等方面的信贷支持，切实加大对“三农”的信贷投入，促进经济发展方式转变。这是以科学发展观统领中央银行工作，认真贯彻落实十七大和中央经济工作会议精神，促进国民经济又好又快发展调控理念的重要体现。

　　一、发挥信贷政策的积极作用是金融宏观调控的现实需要

　　信贷政策和货币政策都是中央银行的重要调控手段，两者内涵上有交集，但并不是完全包容和覆盖的关系。信贷政策综合运用经济、法律、行政等多种政策工具，配合国家宏观调控战略和产业政策，着力解决“市场失灵”或“市场分割”状态下的资金结构性配置问题；货币政策通过利率、准备金率、再贴现率等经典货币政策工具，根据国家宏观调控需要，着力解决市场有效运行状态下的资金总量调控问题。信贷政策的内在要求是结构性、区别对待的政策，货币政策的内在要求是总量性、一视同仁的政策。现阶段，我国信贷政策发挥作用的不少领域是货币政策难以覆盖的。

　　当前，一方面，银行体系流动性过剩，这些过剩资金需要寻找新的盈利渠道；另一方面，执行从紧的货币政策又要求金融机构紧缩信贷总量，防止经济由偏快转向过热和出现明显通货膨胀。但金融机构紧缩信贷总量以后，由于我国企业外源融资主要靠贷款，金融市场不够发达，信贷资金的配置结构难免受到影响。特别是对中西部老少边穷等经济欠发达地区、对农业和中小企业等弱质产业、对下岗职工和农民工等弱势群体，信贷总量紧缩以后，如果没有信贷政策的及时扶持，这些经济发展中的“软肋”获得贷款的可能性会下降。金融机构紧缩商业性贷款，最可能紧缩的首先就是这些“软肋”。同时，对节能减排和企业自主创新这些国家鼓励加快发展的行业和领域，急需金融机构加大信贷扶持力度，这与从紧的货币政策本质上不冲突，但货币信贷总量紧缩以后，这些行业和领域获得贷款在实际操作上也会受影响。面对这种情况，以十七大和中央经济工作会议精神为指导，全面贯彻落实科学发展观，构建社会主义和谐社会，既要紧缩货币信贷总量以保证国民经济健康、快速、可持续发展，又要防止“一刀切”，保证经济发展中的“软肋”和需要加快发展的行业和领域能够及时获得必要的信贷支持，2008年除了继续用好利率、准备金率、公开市场操作等经典货币政策调控手段加强货币信贷总量调控以外，最关键的就是要充分发挥信贷政策有效引导和调节信贷结构的积极作用，不断优化信贷资金结构配置，促进整体经济结构调整和经济发展方式转变。

　　从紧的货币政策不是不要发展，而是为了实现国民经济又好又快地发展。在执行从紧货币政策的同时，发挥信贷政策的积极作用，不是要强化行政干预或回归信贷资金财政化使用，而是统筹兼顾，统盘考虑经济金融体制机制的变化、市场主体的行为特征和国家宏观调控的现实要求等因素，从我国现实国情条件出发，把科学发展和社会和谐的本质要求内化为金融宏观调控的具体实践，充分发挥金融资源优势和中央银行的职能作用，更好地服务于国家改革开放和宏观调控的大局，更好地服务于经济结构调整和经济发展方式转换，更好地服务于全面落实科学发展观和构建社会主义和谐社会的宏伟工程，促进国家宏观调控大政方针和从紧货币政策的有效贯彻落实，促进国民经济按科学发展观的要求实现全面、协调、可持续发展。

　　二、发挥信贷政策的积极作用需要深入研究解决信贷政策管理面临的困难和问题

　　(一)信贷政策内涵定位不清晰。目前，国内对信贷政策没有广泛一致都接受的内涵界定。从政策实践看，中央银行信贷政策措施覆盖宏观调控的方方面面，既有对不同行业，如农业、中小企业、房地产等方面的信贷政策支持，也有对不同地区，如西部开发、东北振兴、中部崛起等方面的信贷政策支持；既有对不同社会群体，如大学生、下岗职工、农民工等的信贷政策支持，也有对“非典”、禽流感、猪肉涨价等应急性事件的信贷政策支持；同时，现阶段我国信贷政策很大程度上还具有推动金融创新、完善信贷管理制度、促进金融生态环境建设、防范金融风险等方面的衍生职能。正是因为实际操作中信贷政策涵盖内容宽泛，信贷总量和信贷结构分不开，信贷管理和信贷风险防范分不开，信贷政策、货币政策和信贷风险监管政策之间是什么关系缺乏有足够说服力的界定，信贷政策的目标、工具和传导机制缺乏系统的理论阐释，信贷政策、货币政策、财政政策和产业政策如何加强有机协调配合缺乏明确、清晰的制度保障。

　　(二)信贷政策宏观管理法律依据不明确。目前，我国中央银行和银监会的实际工作大部分涉及信贷政策，但现行《中华人民共和国中国人民银行法》和《中华人民共和国银行业监督管理法》没有清晰明确各自的“信贷政策”管理职责。《中华人民共和国中国人民银行法》第四条明确中国人民银行的十三项职责、第二十三条明确中国人民银行可以运用的六项货币政策工具中都没有明确提到信贷政策或信贷政策“窗口指导”。《中华人民共和国银行业监督管理法》第一章第三条和第三章第十五条关于银行业监督管理机构的目标、业务范围和职责界定中也没有明确规定是否包含信贷政策管理的内容。信贷政策宏观管理法律依据不明确，直接结果是中国人民银行和银监会在信贷政策制定、管理和组织实施方面职责不清，信贷政策管理责任模糊，短期、应急性的单项贷款政策或贷款管理制度比较多，信贷政策长期、系统的制度设计和制度建设工作有待加强。

　　(三)部门间监管协调不充分。1998年以前，我国民间借贷和直接融资不发达，信贷政策和贷款规模管理实质上是一回事儿。这些年，随着直接融资和金融市场化的快速发展，信贷政策配合国家宏观调控和产业政策的要求引导资金流向，实质上除了金融机构贷款以外，还包括对股市筹资、债券筹资和民间借贷等社会资金流向的全面引导。

　　(四)中央银行信贷政策“窗口指导”效果有待提高。这主要有三方面的原因：一是部门间监管协调不充分，信贷政策“窗口指导”大多是“软约束”，导向力不够；二是政策宣传解释不到位，社会认知度不高，影响信贷政策顺畅传导；三是信贷政策制度设计缺乏符合市场特点的激励约束机制，市场主体执行信贷政策内在动力不足。

　　三、深化信贷政策管理体制改革，提高中央银行信贷政策执行力

　　一是明确法律依据和部门监管职责，加强信贷政策监管协调。适时修订相关法律法规；建立部门协调机制；加强信贷政策制度建设和政策系统性设计；把信贷政策的实施和国家经济社会发展战略、国家产业政策及财税政策、政策性金融的定位与改革以及货币政策手段的运用有机结合起来，形成多个部门和多种政策工具的有机联动效应。

　　二是抓住调控重点，加强总结评估和国际比较研究，创新信贷政策管理模式，拓宽信贷政策调控视野。特别是对社会主义新农村建设、中小企业、节能减排、区域经济协调发展、就业、助学、房地产金融管理政策，等等，要认真总结实践经验，整合资源，建立监测评估制度，加强深层次信贷结构分析和专题理论研究，及时改进、完善和制定符合我国国情特点的信贷政策。

　　三是积极创新信贷产品，完善市场化激励约束机制，推动信贷政策产品化。没有信贷产品，信贷政策调控缺乏有效依托和支撑。不注重建立市场化激励约束机制，信贷政策调控有可能损害金融效率，缺乏可持续性。这些年，国家助学贷款、扶贫贷款、下岗职工小额担保贷款，等等；都是金融创新的产物，并通过不断完善市场化激励约束机制取得了较好的政策效应。推进我国信贷政策产品化具有巨大的潜力和广阔发展空间。

　　四是加强政策宣传解释，提高信贷政策的社会认知度和公信力。通过加强灵活多样的政策宣传解释，建立中央银行与地方政府、金融机构和社会公众的信息交流互信机制，使全社会在更大范围内理解央行的信贷政策导向，感受到央行信贷政策的调控效力，努力探索开创央行信贷政策管理新局面。