新机构改革需要新共识

　　作者：陈伟

　　从中共十七大结束之后，各界就在揣度新一轮政府机构的改革方案，临近全国两会召开，源于十七大报告中“探索实行职能有机统一的‘大部门制’”表述，似乎成为此次政府职能改革模式的主基调。

　　追忆过往，在中国历经三十年的改革进程中，中央政府机构改革贯穿始终，粗略统计，以机构改革为主的行政改革迄今已经有五次之多。然而从实际情况来看，成效并不显著，以精简机构人员为主的改革越改越臃肿的尴尬局面也时有发生，其间失去的发展机遇更是令人叹息。

　　尽管此次“政府机构改革方案”尚未正式亮相，还难以一窥全貌，全面理解其对于经济体制改革的推动作用仍有难度。然而各界已经殷切期盼，与此同时，我们认为，在此轮机构改革中，必须在以下几个方面有所改进。

　　首先，“大部门制”并不仅是简单的机构整合。此前的几次机构改革，尽管初始动机也是希望能精简机构，提高效率，但是由于对政府职能的演化并不十分清楚，随着中国经济生活的日益复杂，行政体制、权力运行中的诸多问题依靠精简机构已经不能解决。而为了应付庞杂的局面，上到中央政府下到地方政府，都自然走上了设置更多的部门以管理经济之路，往往是一轮机构改革没过多久，悄然庞大的政府部门就会再次成为各界议论的焦点和改革的对象。

　　然而，时移事易，十七大前后，政府职能转型呼声渐高，主要目标已经是依托机构改革，建立中国社会良好的公共治理结构。在此背景下，实行“大部门制”，可以看成是推动政府转型的重要措施。从这个意义上来说，这次的机构改革蕴含了更多的改革意义和发展的契机。

　　其次，历次政府机构改革都强调“党政分开”。然而，从实践的情况来看，这种已经被广泛认可的执政理念也执行得不如人意。在2003年的上一轮机构改革之初，有识之士已经提出了国资委和银监会等新设机构的角色问题，而关于这些机构具体定位甚至到现在仍然不断见诸于各界的争论中。比如国资委几次对大型上市公司企业领导者的调整都在海内外引起了巨大的争议，普遍的认识是既然这些上市公司已经是公众公司，企业领导者的更替就必须是通过企业董事会来进行，而不是“一纸调令”的惯例。此外，对如何廓清国家发展和改革委员会的职能范围以及中国人民银行和银监会之间关系的讨论也从来没有停息，对中国经济运行机制稍有了解的人都应该知道，以上争议的本源还在于实践中的行政不力。

　　当前中国行政体制最大的障碍之一就是各自为政的政府机制。凭心而论，在历次的政府机构改革中都没有很好地解决过这个问题，而部门林立不仅使政府的被管理者无所适从，效率低下，甚至就是政府部门本身也深受其扰，宏观调控在有些方面难以深入，可以部分地归咎于此。由此，我们冀望未来新的机构改革能在合并精简机构的基础上，大规模减少行政审批和部门之间的利益纠葛，进一步厘清政府机构事权和规范政府行为，增加政府的运作透明度，引导全体社会参与政府管理意识，走向行政民主化和公开化，唯有此，才符合多元利益主导下的社会发展方向。

　　最后，新的机构改革必须在“权力的制衡与监督”上着以重墨。多年的经验表明，“权、责、利”难以明确区分的机构改革往往陷入部门的内耗，也是滋生各种腐败的摇篮，因此改革的设计者们应该对于权力制衡格外关注。目前，如果实行“大部门制”，其初衷必定是强化决策职能，因此，相关的执行职能应当从决策部门分离出来，成为有自己独立规则的执行部门，同样的原则也适用于监督机制的建立。决策、执行、监督职能的明确分离又有机地结合，才能达到此次改革的目的。

　　激荡三十年后，应该说，中国的机构改革正真正步入深水区，每一步都将涉及到利益的巨大调整，改革的现实需求比以往任何时候都迫切，基于此，我们对新一轮政府改革更应有所期待。