蔡继明：农村土地所有制必须改革

　　勾新雨 杨洋

　　清华大学幽静的新斋楼里，清华大学教授蔡继明正在准备将在今年“两会”上提交的一项提案，主题是建议对中国的农村土地实行所有制改革。

　　虽然面临着隐隐压力，但蔡继明相信，研究者必须一语中的，指出最具有效性和根本性的解决方案。他认为，农地的私有化，不仅有利于国家现代化的进程，现在困扰我们的若干土地问题，比如政府征地上的腐败与低效，以及与小产权房相关的纠纷与认识歧异等等，也将在制度层面得到解决。

　　蔡继明是民进中央常委、民进中央经济委员会主任、全国政协委员。刚刚宣布的假日改革方案、取消五一、十一黄金周的建议，就是蔡教授带领一个项目组所完成的。现在，蔡继明教授又组建了关于小产权房的研究项目组，这个课题已经列为民进中央经济委员会今年的重点课题，其结果将成为今年“两会”上的一份政协提案。

　　不合理的土地交易现状

　　经济观察报：小产权房是在很多力量推动下的产物，反对小产权的理由就是保护耕地，但是小产权房目前到底占用了多少耕地，有没有统计数据？

　　蔡继明：我没有看到数据，肯定有违规占耕地的，但比例会远远低于政府的违规占地。和全国违规违法占用耕地相比，小产权可能是九牛一毛，占的并不多，根据报道显示，各级政府违规占用土地的案件大概要占到80%。

　　经济观察报：为什么从2003年左右，占用耕地的数字急剧攀升？和最近这个经济景气周期的到来有没有关系？

　　蔡继明：最近十年这轮经济增长，在很大程度上是靠房地产来推动的，尤其是地方财政收入，以低廉的价格征地，以此招商引资，以土地出让的收入，反过来再大搞基础设施建设，再做抵押，去贷款融资，整个靠房地产滚动起来的，所以期间大量农田被占用。

　　经济观察报：是什么因素扭曲了土地买卖市场？

　　蔡继明：我的观点是，征地的这个环节，利用了国家行政的权力，用很低廉的价格获得了土地，实际上导致了几个问题：第一，土地的真实价值没有反映出来。如果这块地按照当地经济发展可以价值10万元，这块地的价值就不能用农田的价格来评估了，不能按前三年平均年农业生产收益乘以30年来计算，根本就不是这个价值。现在把价值10万块钱的东西，用1万块钱就拿走了，这样资源的稀缺程度没有体现出来，真实价值没有反映出来，本来很昂贵的土地就变得很廉价。廉价就多占多用，由此造成资源的浪费和土地过早过多地被征用，或者是征而不用，占而不用，造成闲置浪费。第二，又造成了收益分配的不合理，比如说10万块钱中9万是农民的，但是现在农民只得到了1万，90%被开发商和地方政府拿走了。

　　经济观察报：农民只拿了10%？

　　蔡继明：差不多，就是说在整个土地增值的收益中，农民也就得10%，本来应该大部分归农民所有的，现在就是最小的一部分给了农民。第三个后果，就是这个环节中必然会产生出腐败行为，十有八九的腐败案件都是和土地联系在一起的；第四就是会造成地方政府的短期行为，征地这么便宜，不征白不征。征完之后就会造成地方政府过快的扩张，它会把几届政府的地都给你用了，因而后一届政府就没有土地了。

　　土地所有制应该改革

　　经济观察报：这是不是说，土地的流通本来就是一件商品的交易，是买卖双方的交易，但是一些地方政府中间插了一手，就把事情搞得很乱了？

　　蔡继明：我并不是一开始就得出了土地私有的结论，我只是说就现在这种制度造成了城乡二元的土地所有制的结构。加上我们现在的征地制度，就造成了这么一个结果。那么根源在哪里？我认为最重要的根源是土地制度——土地所有权。先从农村来说，农村的土地是集体所有，但实际上就是经过承包之后大部分又分给了农民。这之后，那么谁来代表集体？村委会的干部？他们代表集体来行使集体所有权，实际上并不一定能够反映农民的权益。在征地的过程中，农民处在一个弱势的、没有话语权的地位，常常是他们的利益得不到反映，土地交易就完成了。这种土地交易的完成往往使很多乡、村干部从中得到了好处。

　　经济观察报：比如我是一个村长，我们土地卖了一个亿，如果一点都不分给农民是完全合法的，钱可以全部留在集体里面，认为钱放在集体里面比放在农民这边更踏实。

　　蔡继明：理论上是这样。各地做法有所不同，至于说集体给你个人多少，那有不同的原则。另外，归集体支配还出于什么考虑呢，就是你刚才说的，担心给了个人，被个人挥霍了，他衣食无着，还是要给集体增加麻烦，所以集体还是要留一部分，作为将来的社会保障啊，或者其他部门的公共支出。但是后面的这种考虑又带来了一个问题，我们总是不相信个人，老是觉得个人不会考虑自己的利益，只有集体、只有领导、只有国家才能考虑，才有理性。但现实是，有的时候恰好相反。我们过去的国有企业不都是这样嘛，我们当初之所以搞公有制、国有制，其实都是出于一个同样的理念。这是一个误区。

　　经济观察报：您在2003年的时候就提到了土地私有制，但是有的学者还提到了永佃制、维持现在这种制度不变等等办法，国有企业可以大力推进所有制改革，为什么在农地这个问题上意识形态这么浓呢？

　　蔡继明：这就是说很多的学者他不加以思考，当你一提到土地私有，就说那不行，土地私有就会出现土地兼并。

　　经济观察报：中国历史上任何一次农民起义都跟土地集中有关系？

　　蔡继明：这是凭想当然想象出来的。此外，兼并不完全是坏事，从技术上来看，这肯定是资源的有效配置，这是一；再有，公有制企业兼并私有制企业没有问题了，反过来私有制兼并公有制，这个也允许了，那么在城市里面的资产允许，土地为什么不能兼并？

　　经济观察报：农民本身属于分散的弱势群体，这种兼并会不会出现像现在征地这样的局面？而且，行政权力不插手，农民是否会更容易地失去土地？

　　蔡继明：我想这恰好是相反。现在农民没有真正得到土地的所有权，面对政府他们的力量是很微弱的，从法律上他们也得不到相应的保护。一旦农民有了土地的所有权，我觉得在讨价还价的过程中，土地的真实价值会反映出来，这样农民自己会更珍惜他的土地。我们不排除8亿农民里面，可能有些人不珍惜土地，就像在赌场把房子赌进去了，把媳妇孩子赌进去了，但是这不是8亿人绝大多数的行为，大多数人的行为是不见兔子不撒鹰，如果土地没有真实地反映出它的价值，他会盘算的，比如要我一次卖给你，我就要考虑。

　　经济观察报：在市场经济中规模经营会带来效益、效率的提高，但接下来的问题可能是很多人都担心的，中国有这么多的农村劳动力，溢出去的劳动力他们该怎么办呢？

　　蔡继明：问题就在这儿。你算一下总量，我们现在的耕地是18.3亿亩左右，我们现在一个农户作为一个耕作单位，他的土地的规模就是7.5亩地。农业部的官员说过，现在种粮食不如种经济作物，种经济作物不如把这个土地用于工商业开发，那么怎么让农民乐于去种粮食呢？至少要把他的土地扩大到15亩。就是说他耕作的面积，在他的劳动力资金给定的情况下要扩大到一倍，就基本可以和外出打工达到的收入水平相当，可以稳定相当一批农民从事农业生产。

　　就是这么简单的一个数据，意味着什么？意味着我们7亿的农村人口中有一半要转移出来，那么由谁来解决？一种方式是就地解决，就是从事非农业生产，从事非农业生产也得占有土地，就得搞乡镇企业，就是过去走的路子叫做离土不离乡，但这条路走了二三十年可以说越走越窄；第二条路就是进厂不进城，他也进了厂，但他过的是农村的生活，包括现在进入大城市的这些农民工仍然是没有改变，到了年底还要回家过年，像候鸟一样，还有宅基地，保留着耕地，他没有斩断和农民、和土地的联系；第三条路就是进厂又进城，那就是要把他们变成城市居民，只有这条路才能解决三农问题。

　　从动态说，按照国际上城市化的一般速度，到2050年我们的城市化水平应该能达到70%~75%。就是说，有25%的人口在农村。从现在算，每年都有1700万左右的人口转移到城市去，整个转移的人数从现在算到2050年将近8个亿。人们说这个有难度，但是这个困难是必须克服的，如果克服不了，现代化就根本实现不了。不用怀疑城市是否会提供这么多的就业机会，如果达不到，我们就不可能达到可持续发展。我们不能保证到2050年能翻一番，实际上那就什么都没有了。

　　经济观察报：虽然说现在有八九亿农村户籍人口，但是一个个村庄其实都空了，农民都出去打工了。他如果有就地就业的机会，自然就不出去了。很多人就只有几分地，他无法耕种，只能以其他方式解决就业、生活问题。

　　蔡继明：这从另一个角度说明，如果说城市解决就业有困难，那么在农村几乎就是不可能。

　　经济观察报：技术问题都是好探讨的，最大的困难就是意识形态的约束？

　　蔡继明：意识形态肯定会是一个障碍。人们之所以一提土地私有就马上说到兼并，还有说土地是农民的保障，其实担心的是土地一私有，农村的土地集体所有制就土崩瓦解了。

　　其实，农村本来就已不是完全的集体所有制，因此，也就谈不上瓦解。

　　目前这种状况，我们国家不是还是稳定的吗，社会主义国家的性质不是没有变吗，“十七大”不是也说，中国现在走的这条道路，就是具有中国特色的社会主义道路吗。我们现在的社会主义道路，其中包含的就有农村私人经济。农村决不是集体经济了，实际上真正从产权功能、性质上，70%已经是具有私人属性的了，但是还保留着30%的公有的属性，而这30%还是产权残缺的。它已经不完全是集体所有了，但这没有改变我们社会主义的性质。

　　剩下的30%，比如说土地承包，温家宝总理说了，长期不变就是永久不变。当然，现在还没有出台最后的政策，因为承包法还没有改。现在的农村集体所有权，在承包和流转当中正在蜕变，集体性质在逐渐地退化，私有的性质在逐渐地加强。比如土地承包开始是10年、15年、50年，现在是长期不变，长期不变也就是集体对它的控制权已经没有了。

　　有人说农村的土地是国家的，国家也不征税了，所以无论是国家还是集体，对土地的受益权和支配权都已经没有了。长期不变，按道理你不能把它收回或进行调整，这个权也没有了。处置权，农民可以自己转让、转包，转让给外村的人还要经过村民的投票，但是本村的人都不需要，都可以转让了。

　　经济观察报：虽然说农村土地的这些权力在慢慢转化，但是问题在于，如果地方政府来征地的话，所有东西就都没了。

　　蔡继明：产权不彻底导致的问题就在这里。从静态来看，这种集体产权已经蜕变为私人产权了，但是由于在法律上没有赋予它完整的产权地位，里边留了很多的空缺，政府随时都可以把土地拿走。

　　第二，不能够以一个经济体使用的土地权属，来推断这个经济体的性质。这个太明显了，城市里边大量的私人企业使用的是国有土地，但是是私人企业吧？那么为什么说我们农村使用的是集体土地，所以农村它一定就是集体经济呢？它已经不是集体经济了。我觉得只要把这些意识形态分解以后，那些担心是没必要的。另一方面，从反面来说，我们就算农村保留着集体所有制，你不是该失去土地的还是失去土地了吗？该流离失所的还是流离失所了吗？耕地没有保护好的还是没有保护好吗？这都是在公有制条件下。反过来我们实行了私有制之后，反而会有助于把这几个问题减缓。

　　经济观察报：这样的所有制改革，对中国的经济是否会起一个很大的推动作用？会使很多问题都得到化解吗？

　　蔡继明：对于解决三农问题，城市化、现代化问题，土地制度的变动是根本保障。要想实现这样一个过程，农村土地所有制必须变化。

　　经济观察报：以前您有没有提过这个提案？

　　蔡继明：我以前提的政协提案，是讲土地所有制多元化。就是一部分私有，一部分公有。中国的改革必须是渐进式的，集体所有制也会这样一步一步地蜕变的。但我们做研究，从理论上是要一步到位的，必须一语中的。但是涉及到政策层面，设计方案的时候，它要一步一步走，社会上不要引起震荡，意识形态不要有大的冲突，肯定是这样一个渐进的过程。

　　关于小产权房

　　经济观察报：关于小产权房问题也是提案内容？

　　蔡继明：在今年两会期间的提案会有这个内容。我们成立了一个小产权房的课题组，在一个月前成立。成员来自我们经济所，以我为首然后有一批博士研究生。我们想把小产权房作为一个重点问题，我是民进中央经济委员会主任，我已经把它列为今年我们经济委员会重点调研的课题。

　　经济观察报：调研的方向及范围？

　　蔡继明：全国的调查刚刚开始，我们已经到宋庄等北京郊县的四个地方，都是以小产权房为题，还有天津开发区，河南走了新乡、安阳两个市，我们初步做了这个调查。还不太全面，但是我们形成了几个思路和原则：第一个，我们把研究的范围控制在明明合法的宅基地上建立的小产权房，而不是一般的建设用地，更不是农田上。我们集中在宅基地上，因为这个东西最合理，但不合法，不合乎国务院和国土资源部颁布的政策，其实从法规上，宪法、物权法上对其是没有限制的。

　　经济观察报：这就像农民的自留地，我愿意种什么就种什么，包括盖房子？

　　蔡继明：我建的是住房，不是厂房，又不是地下工厂，这是合理合法的。

　　经济观察报：这个合法有一个边界问题，比如我在老家院子里盖一所房子我把它卖了，我是否可以再申请一个宅基地？

　　蔡继明：不允许。要是按照土地管理法的规定，农民只能申请一处宅基地。按国务院新的通知，它加上了一条，如果农民把自己的宅基地连同住宅一同出售了，出售后不可再申请。实际上，等于认同了你可以卖，但是你只可以申请一次。所以我们想把研究的焦点放在这个范围。

　　我们小产权房调研思路的第二个原则，我想是尊重现实。比如说它目前影响的范围，比如说涉及到多少人，如果折成价格涉及到多少钱，政府要去拆除，会造成社会净福利的多少损失，又会引起多大的负面影响和不稳定。我们要对现实有一个客观、清醒的估计，要尊重现实。

　　第三，造成这个状况的原因。政府有没有责任，有没有政府监管失控和不当。如果有，政府要承担责任，你不能把损失完全推给民众，推给买方和卖方。一定要分清责任，政府应该承担的就要政府承担，政府就得承认和疏导、妥协，必须要付出代价的。

　　第四，我偏重于房地产市场为什么会形成对小产权房的供需两旺。这里面肯定有房地产市场的价格扭曲，房价过高，很多居民承受不起，买不起房，肯定要冒风险。这是从买方，那么从卖方呢，他的行为也是完全合理的，他把剩余的宅基地和满足了需要之外的宅基地，转让出来出租、出让，这也是合理的，这是最大的收益。这个问题一定要从它的经济上的合理性来考虑。

　　再有一个原则，就要考虑现实和长远的问题。从眼前来看，要研究在合法的宅基地上按照规划构建的房子；之后，还会扩展研究的领域，会到建筑用地上和非法占用的土地上。目前最容易突破的，是在合法的宅基地上的房子。要有新的政策出台，这个市场要规范，比如说要由哪一级政府来认证和颁发他们的产权。

　　经济观察报：如果承认了在宅基地上的小产权房的合法性，就会引起热潮，尤其是在京郊那一块，这样合法的边界就容易突破了，很可能不是在这个宅基地上。

　　蔡继明：那就是另外一回事了，至于说怎么去规范这个市场，包括有关的程序，从长远肯定是要有制度。

　　目前的现状是，所谓合理不合法。国务院为什么做出这个规定，出于保护耕地这个大前提是对的，但是不能因为保护耕地就因噎废食。就在宅基地上建设的情况而言，它不违反耕地保护政策。

　　因此，我们建议国务院要开这么一个口，这是第一点；但是从另外一个方面，这样一个小产权房建设现状，对于土地资源的配置，对于城乡统筹的规划，其实是不太有利的，尽管眼前我承认它是合理的。你比如说在农村的土地上建的房子，它肯定有问题，整个的排污、上下水，整个小区的配套设施建设，它肯定是落后的。所以，从长期来看，一定要通过土地制度、征地制度等相应的制度创新变革，使置换出来的土地，通过重新规划能够进入市场，进入整个城市化的进程。

　　经济观察报：宅基地私有化是不是农村土地制度改革的第一步？你说小产权房可以卖的前提就是承认它完整的产权，也就是说，是宅基地私有？

　　蔡继明：是第一步。农村宅基地先私有，这是最容易突破的。

　　经济观察报：宅基地私有是这个课题形成的一个共识，那么今年的政协的提案中还会包含什么内容?

　　蔡继明：我们想在提案中会有这条，就是我们想要提出，从长远的制度变迁来看，农村的土地还是要私有制。然后，城市的土地要实行多元化。农村的土地包括宅基地和耕地，一旦进入市场就有可能是卖给你了，或者是租给你了。如果是租，城市里就可能同时存在集体土地和私有土地，原来的单一的城市土地国有制就要突破。所以，从长远来看我们要从土地增量上破一个口，要实行多元的土地所有制。再进一步看，将来城市的土地，符合公共利益需要的是国有的，非公共利益需要的一定可以实行民有。

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　　来源：经济观察报网