国资立法：学者建议人大设立专门机构制衡

　　建议人大设立国资预决算专业委员会，每年对国资预决算实行监督，实现出资、运营、监督三方制衡

　　- 访谈动机

　　国资与国企已经成为中国经济生活中的焦点问题。2007年年中，财政部终获国资收益权，为之前是交给财政部还是国资委的争论，画上了句号；起草14年，2007年年末《国有资产法》被正式列入全国人大常委会的审议程序，国资改革完成了一个从行政到市场的轮回。

　　但争议远未结束：国资法能否顺利通过并颁布实施？国企的市场化改革还有多远？本报就此展开访谈。

　　访谈嘉宾

　　杨建文　上海社会科学院研究员、上海国有资产规划管理委员会常任委员

　　赵晓　　北京科技大学教授、曾任国资委研究中心宏观战略部部长

　　国企“开放”在深化，“改革”裹足不前

　　背景：几年人代会，均有人大代表批评央企垄断，有代表总结出国有垄断企业“三宗罪”：一、大河没水小河满；二、依附于行政权力体系的垄断行业利用政府部门的名义，损害了政府形象；三、制造赢者通吃神话，做到明利润最大化，成本最大化。但无论是人代会还是年末央企利润出台之时，国资委都会给央企垄断做辩护，认为已形成“一个基本竞争的格局”。

　　叶檀：国资立法已经被正式列入全国人大常委会的审议程序，这是否意味着国资立法即将大功告成？

　　杨建文：《国有资产法》短期内不可能出台。国资立法存在很大障碍，经历十多年久拖不决，根本原因是在基本问题上还存在激烈争议，认识上还有模糊之处。

　　叶檀：争议比较大的主要有哪些问题？

　　杨建文：可以试举几个，比如财政部、国资委、国企关系如何理顺？是由财政部还是国资委承担出资人权力与责任？连这些都没有厘清，国资立法恐怕还难实现，持续十几年的争议还会继续下去。

　　叶檀：但是，我们也要看到，国企的内部治理结构正在改善，国企借助资本市场实现多元化是事实，这一点是不应该否认的。

　　赵晓：国资的改革与开放是两个不同方面的问题，总的来说是开放方面在深化，集中表现为资产管理包括预决算体制正在不断深化，但改革方面却是裹足不前。

　　从微观层面上来看，国企的公司治理结构从不完善，发展到逐步完善，有进步。比如引入股东进行财务或者战略投资，借助第三方力量主要是外资的力量，的确可以起到制衡作用。比如国内金融机构引入花旗，就会形成内部治理结构上的强大的制衡力量。

　　但是，这不是市场化，市场化的改革必须引入竞争机制。国企的改革路径是相反的，在管理部门的主导下不断强化垄断，削弱竞争。国企在中国经济中的垄断地位在增强，现实是国际资本与国有资本共同划分了在中国市场的势力范围。表面上国企效益在提升，实际上潜伏的问题非常大。

　　叶檀：你是说我国国有企业效益上升的表象背后隐藏着问题，还是说我国国有企业效益提升本身就是一个值得深思问题呢？

　　赵晓：国资注重的不应该是经济效益而是社会效益，我曾经研究过国企史，发觉世界国企发展史上的基本规律是，经济扩张期间，国企收缩规模，给市场让路；经济衰退期，国企的地位与作用在增加，以避免更为严重的经济衰退。我国目前的现实是刚好相反，在经济扩张期国企控制力在提高，国企参与的领域越来越多，全方位进入。如果说要实现根本性变革的话，就是国企实行有序、公平、战略性地退出，让民企进入竞争性市场领域，以换取完善的市场机制的建立。

　　建议财政部做“老板”，国资委做“管家”

　　叶檀：这次财政部获得央企红利收益权，国资委管人管事管资产的权力被削掉了一大块。但这事反而更进一步凸现了国资委的身份认定问题。《国有资产法(草案)》将国资委定位为干净的出资人，那是不是意味着此前国资委与财政部之间的预算权和收益权之争就可以迎刃而解了呢？

　　赵晓：央企红利上交财政部，国资委的地位当然会被削弱。当初国资委成立之时，提出管人管事管资产，履行的是国有资产出资人的角色，现在财政部替代了这一角色。

　　杨建文：财政部与国资委关系怎么划分？国资收益权由财政部掌握，意味着国资委必须转型，必须从“老板”的身份转到“管理者”的立场上来。有人认为，以前国企只有国资委一个婆婆，现在多了财政部这个婆婆，成本会增加。但认识清楚了就不是这么回事，不是两个婆婆，而是一个“老板”一个“管家”。

　　现在大方向是明确的，出于宏观经济管理的需要，国资收益上交财政部，那么，十六大决定成立国资委，由国资委代表国家行使出资人权利的现状就会有所变更。财政部拥有国资收益权，成为出资人代表，而国资委作为“管家”，行使的是管理权，国资的管理权与收益权都会发生变化。

　　叶檀：如此一来，国资的收益权与管理权算是大致厘清了，但是国资预算权问题还是没有得到解决？

　　杨建文：我建议人大设立国资预决算的专业委员会，每年通过人大对国资预决算实行监督。这样国资的出资方，管理运营方，监督方，可以实现三方制衡。

　　目前采用的办法是实行预决算管理，收支两条线，纳入财政的预决算管理系统，这是悄无声息的纠偏。国资三权即财产所有权、支配权和收益权，收益权直接体现最根本的权力，现在收归财政部，支配权通过经营权的方式由国资委掌握，而财产所有权还没有明确。但大的结构框架搭好后，有问题比较容易解决，可能成本比较低。财政部相当于老板，或者叫出资人，国资委相当于管家，或者叫职业经理人，而企业负责具体运作，是个打工者。职能一旦明确，操作相对容易。同时有利于在宏观层面上约束大型央企的投资、规模等，可以集中财力办一些事。而最大的风险是效率降低，在新制度架构下，三权仍然不协调，摩擦成本就会加大，进而影响国资本身的运营成效。

　　背景：现有的国资委兼具出资人和监管出资人的双重定位，不仅造成了监管者监管自身的矛盾，而且经常引发国资委与财政部的预算权和分红权之争。《国有资产法》起草组专家成员之一刘纪鹏认为，国资委与财政部的分红与预算之争的最终结局是悲观的，要么国资委被财政部吃掉，使我国新国资体制的战略构思难以实现，要么二者持续扯皮，无法实现国有资本的最大价值。

　　国资收益进入社保，符合国资的性质

　　叶檀：国资收益上交至财政部，是否代表纳入公共财政体系？现在说法很模糊，到底是充当国企改革成本，还是主要用于社保等公共支出，各方意见不一。如果纳入公共财政体系，预决算要通过人大批准。国资收益与税收收入的用途区别何在？

　　杨建文：国资收益与公共财政大不一样，国资收益不是税收收入，但转入公共财政体系之后，国资收益由所有社会成员分享。

　　国资收益进行宏观战略的调整很有必要。目前国资所起的作用与以往短缺经济时代大不一样，国资在短缺经济时代对招商引资起过很大的作用。当时地方政府有两个方法招商引资：一是将国资变现进行基础设施的建设改造，二是廉价出售土地。摆脱短缺经济之后，国资的功能已经不同，主要是保障关系国家安全和国民经济命脉的关键行业的控制权，另一个不为人所关注的重大作用，就是成为建立社保体系的资金来源。由公共财政注入社保只能弥补部分社保资金缺口，而国资在价格高企时变现注入社保资金，符合国家战略，国资收益由财政部而不是国资委掌管，也有这方面的考虑。

　　国资在不同阶段有不同的任务，现阶段必须重视国资在整体战略上的作用，有关部门有必要进行整体布局，否则拿到了国资的短期收益，但对国资的长远发展有害。

　　赵晓：国资收益兑现之后进入社保，符合国资的性质，事实上，政府有必要在目前经济扩张、国资价格高企之时出售国资，补充到公共支出领域，而不是等到出现财政危机的风险、价格低靡时降价出售。但这个决心不到转折关头大概非常难下。

　　背景：2004年，曾发生了一场关于国资流失、国企改革道路的大讨论，涉及中国改革30年间的许多深层次问题。国资取之于民，能否用之于民？是以国有资产保值增值为目的，还是以实现社会效益最大化为最终目标？