争夺沉默的资产 聚焦农村土地财产权

　　在合法与“非法”的摇摆之间，农村土地的财产权是绕不过的问题。

　　争夺 “沉默的资产”

　  作者：李乐

　　李玉兰从未想到，她会和农民对簿公堂，而且自己还坐在被告席上。

　　但是，这一切在2007年夏天还是变成了现实。在此之前，身为画家的她，并不觉得法律是自己的“必修课”。让她坐上被告席的，是她两年前在北京宋庄从农民手中购买的一座院子，花费4.5万元。彼时的她从未想到，两年后这4.5万元要面临着打水漂的危险。

　　北京的宋庄，因为近年来“画家们”的聚集，被习惯地称为“画家村”。在这里，面临着与李玉兰相似命运的人不在少数。原因很简单，画家们购买的是在“农村集体土地”上建造的房屋，而这类房屋的“流转”与“交易”向来是“法律禁区”。任何试图冲破这一“禁区”的“尝试”，都可以被法律判为无效。

　　一切缘于土地。在中国土地并非农民财产，因此，农民虽然可以建房使用，但却无权转让。长久以来，这成为了一片“无声的财产”。然而，在高速城市化的背景下，维系这片“无声财产”的城乡二元土地制度开始受到前所未有的挑战，于是，一场争夺早已在暗中风起云涌，宋庄画家村只是浮出海面的“冰山一角”。

　　四年静默

　　从北京繁华的国贸中心，向东南沿京沈高速公路驶向东南方向，不到40分钟，一块标有宋庄的“界碑”便会进入视野。四年前，身为“艺术从业者”的李玉兰和丈夫谭小勋来到这里，开始书写自己在艺术生涯中的新履历。

　　那时的宋庄，在圈内已经小有名气。1994年，随着大批画家聚集的圆明园开始改造，方力钧、岳敏君、刘炜、杨少斌等一批“画界大腕”，开始迁居到通州宋庄，他们看中了这里农民自家的院子，于是掏钱买下，并且自掏腰包投入改造，将一个个破败的农家院，改造成颇具个性的工作室。

　　李玉兰便是步这些大腕的后尘来到宋庄的。2002年时，她因为自己看中的一套农家院而结识了当地村民马海涛。他是这套院子的主人，按照村里人的说法，这套院子是马海涛的父亲“传下来”的，而他祖上三代都是宋庄村民，这个院子的宅基地便是继承而来。

　　“当时我们看这个院子面积合适，风水也不错，很适合做工作室。”李玉兰回忆说，彼时，到宋庄落户的艺术从业者已经越来越多，整体氛围也已越来越好，所以李玉兰当即决意买下这个院子，而马海涛则已有新的宅基地另盖住所，到此，双方一拍即合，用李玉兰丈夫谭小勋的话说，当时双方合作的态度“相当愉快”。

　　4.5万元是双方几经讨价还价之后，最终商定的价格。当地村民告诉记者，在“出售”给李玉兰夫妇之前，马海涛已经有两年多的时间不在这个院落中居住，双方买卖时，这个院落已经稍显破败，“房子嘛，没个人气儿不行。”一位当地村民在鞋底上敲了几下旱烟，向前来寻访的记者说道。

　　北房5间，西厢房三间，还有整个院子。这是李玉兰和谭小勋支付4.5万元金额的内容。为了保证日后“不惹乱子”，李玉兰和马海涛像在城里买房一样，双方签署了“购房协议”，并请村干部充当“保人”。

　　事后不久，李玉兰拿到了土地使用证，以及房屋买卖协议。她发现，土地使用证上没有自己的名字，而只是在“变更栏”中注明，“房屋出售给李玉兰使用”。当时，因为这一点，她还曾向村干部咨询此事，得到的答复是，“因为农村宅基地按规定不能流转，所以在变更栏注明就可以了”。

　　在宋庄安家的“画家们”境遇大抵如此。记者在宋庄走访了多位“艺术工作者”，他们房产的购置证明，都是通过在变更栏中注记。“当时没有人觉得这有什么问题。”1997年便在宋庄“安家”的孙永诚告诉记者，大多数人认定没有风险的原因在于，变更栏的注记是由村委会以官方的身份做出的。

　　李玉兰们没有意识到，他们的行为实际上是在“争夺”一笔“无声的财产”——在《土地管理法》维系的城乡二元土地制度中，农民所使用的集体土地，虽未获得“农民财产”的身份，却始终为村民占有使用，而这种独特的土地所有制，恰恰成了李玉兰们日后遭遇的“伏笔所在”。

　　“东窗事发”

　　“一审是完全败诉，我接这个案子的时候，已经是二审了。”说这话的是陈旭，北京京伦律师事务所知名的房地产维权律师。此时，已经是2007年12月，而李玉兰在一年以前，已经被马海涛告上法庭，而马海涛的诉讼主张十分简单，就是要回房子，结果李玉兰一审败诉。

　　一切都在李玉兰的预料之外。在平静地在自己买下的农家院中度过了4年时光后，2006年12月18日，马海涛与他的妻子董秀梅共同向法院提起诉讼，要求撤销2002年双方签订的协议，并要求李玉兰夫妇归还已经使用了四年的房产。

　　这四年间，李玉兰夫妇为改造这个院子，已经陆续投入了近12万元。而家在河北的她，也已卖掉了自己在老家的房产，打算在北京宋庄彻底定居，一旦马海涛的诉讼请求成立，不仅12万元的改造投入将无法收回，而且，李玉兰夫妇还面对着无家可归的境遇。

　　然而，这一切并不能成为支持她继续拥有这个院落的理由。陈旭告诉记者，马海涛的院落是在农村宅基地上建立，按照现行《土地管理法》以及国务院的一系列条例、规定、通知，宅基地只能继承而不能流转，“因为宅基地农民只有使用的权利，而没有处置的权利。”他说。

　　农民对宅基地失去处置的权利，还要追溯到1962年。国土资源部一位官员告诉记者，在建国初期，农村宅基地还属于农民的个人财产，农民拥有“处置”、“抵押”、“占有”的权利，但是，1962年以后，新中国进行了土地管理制度的规范工作，彼时，农村所有土地均被收归农村集体经济组织所有，农民对宅基地只有占有、使用的权利，不再拥有“处置”的权利。

　　然而，恰恰是这次使农民失去财产处置权的制度调整，给马海涛提供了机会，因为马海涛与李玉兰进行了一次法律并不认可的交易。

　　李玉兰向记者回忆，在庭审现场，她向法官出示了2002年在土地使用证变更栏上获得的“注记”，以及与马海涛签订的协议，但最终主审法官告诉她，包括政府注记在内，这些“文件”都不具备法律效力，因为这些文件协议都是建立在违反土地管理法及相关规定基础上的，因此，协议一律无效。

　　就在李玉兰诉讼的过程中，国务院与国土资源部先后两次下发文件，并召开国务院常务工作会议，强调现行土地制度没有任何松动的可能，农民仍然不具备宅基地及集体土地的“实质财产权”。

　　“镇里面对这个事其实很重视。”知情人士告诉记者，“因为画家的到来，宋庄被北京市确定为文化创意产业基地，如果画家们集体离开，对经济没有好的影响，所以，镇政府和法院达成过私下协议，在中央政府明确对农村集体土地、宅基地的态度之前，不进行判决。”他透露。

　　但恰是在此期间，国务院、国土资源部文件、精神相继下发，使法院不得不启动判决程序，按照“宅基地不是农民财产而无权处置”的原则，继续维护现行法律，李玉兰与马海涛的交易无效。

　　制度争夺

　　在宅基地仍然属于财产的1962年以前的年代，马海涛还未出生。至今，生在农村、长在农村的他，似乎也并不清楚“财产”这个法律概念的真实含义。但是，他眼看着的情景是，晚“卖”一天，就可以卖出更高的价钱，现在的宋庄，更多的“村民们”在注视着马海涛和他曾经房产的最终命运，他们在考虑，“我们是不是也可以从曾经的土地上得到更多”。

　　宋庄镇政府的一位工作人员告诉记者，他在与农民的沟通中发现，虽然不明确“财产”的法律概念，但已经有越来越多的村民开始明了在地价飞涨的背景下，自己手中的土地可以为自己带来收益。

　　“很多村民就跟我讲，旁边的一个镇，去年高速公路建设征地，一亩地的征地补偿，就相当于他们‘卖掉’一个院子价钱的5~6倍，这种对比太强烈了。”他说。按照他的说法，恰是这种明确的对比，教会了农民“财产”的实际概念，“他们的逻辑很简单，既然要回来能卖更多的钱，那就要回来。”

　　这位中国最基层的政府官员最为担心的，并不是农民“夺回”土地的行为可能对本乡镇经济所产生的影响，而是他们“夺回”土地之后，究竟能如何处置这些土地。他曾和不少宋庄的村民探讨过这个问题，得到的大部分答复是“重新卖掉”，或者是要求原先的购买者，按照现在的价格，给予自己补偿。

　　记者了解到，在处置这个问题的过程中，宋庄镇政府及各级村委会曾考虑过一个“普遍合法”的方案，这个方案是，先由农村集体经济组织收回这些宅基地，然后成立公司，并以村民持有的宅基地计算，让村民入股，然后由这家公司统一将房屋租给画家使用，产生收益，而后向村民股东分成。

　　陈旭告诉记者，这个方案已经规避了现有法律制度的一些限制，是合法的。“农村集体经济组织将土地出租用以经营是合法的，乡镇企业其实就是这个搞法。”

　　记者了解到，镇政府、村委会的一些工作人员，曾就此问题与画家们进行过沟通，基本得到了支持，但在村民那里，这样的方案最终被否决。

　　“我不交。”在一个斜阳夕照的冬日下午，村民孙玉玲对记者直言不讳，“挣了钱能真按现在的说法分给我们吗？还不是大队的人拿的好处多，上次把我家一块菜地做集体蔬菜种植，去年的分红到今年还没给呢。”这位农村妇女话语虽然直接，但确实暴露了中国基层政权存在的种种问题。

　　财产难局

　　“我很不同意你这个观点。”当记者就农民是否真正有能力行使财产权提出质疑的时候，经济学家钟伟反驳道。“我讲的是上帝的归上帝，凯撒的归凯撒，经济学所做的研究，绝不深入私人生活领域，我只研究土地这种财产权是不是应该归还给农民，而不研究归还之后的结果会怎么样。”

　　在恢复农村土地财产权方面，他是一个激进主义者。在他看来，农民理应享有土地的财产权利，最终要体现的就是“处置”的权利。钟伟的观点代表了绝大多数学界的看法，周其仁、茅于轼、江平等“权威学者”始终都强烈主张“把农民的土地还给农民”。

　　对于中国农民是否具备行使好财产权的素质与能力，显然不在他们的研究范畴。但是，画家村仅仅是“冰山一角”，当全国数量巨大的农村集体土地，都要具备财产权而可以由农民自行处置并流转的时候，可能产生的效果将不再是一个“经济学不研究的范畴”。

　　记者了解到，像画家村这样的集体土地或宅基地流转问题，政府实际早已考虑多年，并已开始准备在天津、重庆等综合改革配套试验区进行试点，但这仍不意味着政策的放开。天津滨海新区管委会一位官员明确告诉记者，即便试点流转工作开始，也绝对不是农民自身主导下的完全自由流转。

　　“肯定还是要有政府指标管理，不能说农民想把地卖给谁就卖给谁。”这位官员透露，他的担心恰是在于农民是否有能力鉴别决定最佳的“购买者”，而即便如此，天津的土地改革流转方案也进行了大量的修改，“基本的精神还是政府控制下的流转，自由是相对的，只是取消了原来农村集体土地要转变为建设用地，一定要通过征地这个环节。”他强调。

　　显然，政府考虑的是比法理公平与学理公平更重要的现实问题。作为中国——这个复杂社会机器的管理者，他们不得不对“自由流转”的后果做好“最坏的准备”和“最好的工作”。

　　“印度和北非一些国家遵从西方经济学家土地私有化的药方，最终的结果是，农民在缺乏社会保障的情况下，最终导致了土地的高度集中。”建设部副部长仇保兴对记者表示。

　　而在他看来，中国农民的社会保障同样处在不甚健全的环境下，“一旦允许土地流转，一旦农民遇到大病或其他超出现有保障或自身能力不能解决的问题，卖地几乎就成为了唯一的选择，而此时失去了土地的农民，日后如何生活，显然将成为政府需要面临的一大难题。在仇保兴看来，印度与北非国家大城市周边存在的规模庞大、缺乏公共饮水和基本卫生条件的贫民窟，与其激进的土地私有化流转政策直接相关，而这恰是中国政府官员最为担心的未来，也是赋予农民土地应有财产权最大的难局所在。