中央政府上收新开工项目投资核准权

　　投资三度反弹 核准权限上收

　　张向东 欧阳晓红

　　铜冶炼、煤化工等高污染、高排放项目将出现在新版的 《政府核准的投资项目目录》中，这意味着，今后这些项目需要经过国家发改委乃至国务院的核准才能上马。

　　此时，一场新开工项目清理行动正在全国展开。三年前，投资体制改革文件出台后，这些项目只需要在投资主管部门备案。不过，三年来投资几度反弹，一场投资领域的收权运动似已不可避免。

　　收权

　　本报获悉，几经讨论的新版《政府核准的投资项目目录》已报送国务院，预计将在春节前后公布实施。

　　根据之前交各地发改委和行业协会讨论的征求意见稿，铜冶炼、焦炭、煤化工，包括煤液化、煤制甲醇和二甲醚、煤气化等，原则上所有新建项目一律上报国务院投资主管部门核准；而在2004年版的目录中，只规定年产50万吨及以上的煤炭液化项目由国务院投资主管部门核准，其他项目由地方政府投资主管部门核准。

　　在煤炭领域，除规划矿区外，30万吨以上的中型煤矿新开发项目需上报国务院投资主管部门核准，2004年版的目录只规定，规划矿区内的煤炭开发项目由国务院投资主管部门核准，其他项目的核准权限在地方。

　　目前，国家发改委核准目录涵盖企业投资项目的范围尚不到20%，80%的项目实行备案管理。12月26日，国家发改委投资司相关人士说：“这次修订目录是针对不同行业区别对待，但可以明确的一点就是，要把一些行业新开工项目的核准权上收，‘两高一资’行业是重点。”

　　12月25日，国家发改委副巡视员罗国三在中国政府网接受访问时也表示，高污染、高排放和资源消耗大、问题比较突出的项目纳入到新的核准目录范围。也就是说，对这些项目的管理方式要从备案制改为核准制。

　　与此同时，需要核准的投资项目的门槛也提高了。一位地方发改委人士称，他看到的征求意见稿中规定，在化工领域，PTA、PX改造项目产能超过5万吨的，需上报国务院投资主管部门，而在2004版目录中，产能超过10万吨才需要核准。

　　2004版目录中，投资50亿元的钢铁项目才需要报送国务院核准或审批，而新版目录可能会将设定为10亿元以上。中国钢铁工业协会相关人士说，他们听说的版本比这个还要低，甚至还包括一些在原有基础上的改扩建项目。

　　一些地方发改委人士证实，新目录在今年年中就已开始征求意见，此后也经历了多次修改。不过这些人士预计，最终版本与征求意见稿的思路大体一致。当时国家发改委曾明确，被产业结构调整目录列为限制类的产业、涉及国计民生和产业安全的领域，核准权限肯定要进一步上收。

　　与收权政策同步，投资项目资本金比例也将进一步调整。罗国三说，经过修订的项目资本金制度，将从资本金范围、资本金比例等方面进行全面调整。对需要控制的，特别是“两高一资”、产能过剩的行业要调高资本金比例。

　　拉锯

　　过去几个月，平均每天都有近7000个新项目开工。根据国家发改委的统计数据，过去11个月，全国城镇新开工项目21.1万个，新开工项目计划总投资73584亿元，同比增长28%，增速比去年同期提高24.3个百分点。

　　罗国三承认，这加大了明年乃至今后一个时期控制投资总规模的难度。目前，一项新开工项目的清查正在全国范围内展开。国务院要求各地为总投资5000万元以上的拟建项目建立管理档案，并从2008年一月起向社会公告。

　　自2004年以来，国家发改委已不是第一次清理固定资产投资和新开工项目。

　　2004年7月16日，国务院发布《关于投资体制改革的决定》，中国企业投资项目正式告别了以往的审批制，改而实行核准制和备案制。同年9月，国务院发布《政府核准的投资项目目录》(2004年本)。

　　当时，一场大规模的项目清理风暴也在进行中。当年4月，以“铁本事件”为标志，国家发改委开始对钢铁、水泥、电解铝、房地产等行业进行专项调控，并提高钢铁、水泥、电解铝以及房地产开发行业固定资产投资项目资本金比例。

　　在连续不断的调控政策下，钢铁、水泥、电解铝、房地产等热点行业投资增速应声而落。2004年1-11月，钢铁、水泥、电解铝等有色工业投资增幅分别比一季度回落幅度分别为72.5%、72.3%和64.8%。当年末，国家发改委将2005年投资增长的调控目标定位为16%。

　　不过，国家发改委投资所研究员张汉亚说，“事后证明，这次调控有点过了，以至于到2005年第一季度出现了投资和经济增长双双下滑的局面。为了防止经济出现萎缩，国家随即采取了一系列宽松的调控政策，银行开始大量增加信贷和货币投放量。”

　　投资重新开始反弹。2005年，投资增速达到了26.6%，9月和11月的投资增幅超过了29%。全年新开工项目比2004年增加34197个，计划总投资增长32.4%。

　　2006年上半年，固定资产投资增幅达到30%左右，全国新开工项目多达9.9万个，同比增加1.83万个，其中6月当月新开工项目就达3.14万个。60多个行业中有36个行业投资增幅超过40%。8月，国家发改委等五部委开始全面清理亿元以上新开工项目。张汉亚说：“这次调控的范围进一步扩大，除了‘两高一资’行业之外，亿元以上所有的新开工项目都被列为清查对象”。

　　当年年底，城镇固定资产投资增速保持在26%左右。张汉亚说：“这一轮的调控措施一直延续到目前，应该说，起到了较好的效果。直到今年前9个月的投资增速还是正常的。”

　　不过，今年10月份投资增速数据达到了29%，投资第三次反弹。11月，一项新政策出台，要求全国凡投资规模在5000万元以上的新开工项目，均需要上报国家发改委备案。

　　怪圈

　　国家发改委投资所相关人士说，中国的固定资产投资已经进入了一个调控的怪圈，每一轮高压的调控后，紧接着总会有一个投资高潮起来。“这不能说政府的调控是失败的，只是地方的投资冲动还是太热。对固定资产的调控需要找准切口。”

　　河北省唐山市发改委官员说，投资控制不住是很正常的，主要还是有需求。再加上投资体制改革，很多项目的审批权力都下放了。而需要上报核准的一些行业，2004年版的目录又太过粗糙，地方有空子可以钻。

　　以钢铁为例，2004年版的目录规定：已探明工业储量5000万吨及以上规模的铁矿开发项目和新增生产能力的炼铁、炼钢、轧钢项目由国务院投资主管部门核准。上述唐山市发改委官员说：“但是什么样的才算是新增产能呢？通过改扩建或者技术改造扩张产能算不算呢？这些都没有说具体，这样地方就可以直接批了。”

　　某省发改委投资处人士透露，过去几年间，煤化工、焦炭、水泥等几个行业一直保持较快的投资增速，特别是煤化工行业，几乎各地都在争着上项目，焦炭则是严重的高污染高耗能的产业。这些在2004年版的目录里面，根本没有列入。

　　2004年的清理，全国共清理固定资产投资项目70600个，总投资规模172744亿元。不过，最终停止建设的项目只有427个，总投资规模430亿元，暂停建设、限期整改和取消立项项目共计4150个，占全部清理项目个数的5.9%，占全部清理项目总投资的4.9%。

　　事后，有不少项目仍然开工建设或者以各种名目投入使用。

　　根据国家发改委投资司副巡视员罗国三公布的2006年亿元项目清查结果，全国总投资1亿元以上的新开工项目共9097个，总投资21000多亿元。存在各种问题的项目3294个，占到了总数的31.3%。不过，他没有透露对于违规项目的处理结果。

　　江西省发改委相关官员因此认为，新政策效果不一定会有预想中的那么好，“即便是中央对一些行业改为核准制，有些地方也可以通过一些化整为零的手段逃避中央的审批。”该官员认为，以往固定资产投资控制得不好，主要原因在于中央对新开工项目要求不够严格，几次检查之后，一些违规的只需要补办手续就可以继续开工，没有威慑力。

　　中国钢协的人士说，明年是政府换届年，按照中国20年来的规律，固定资产投资都会在这个时机高速反弹。1982、1988、1993、1998和2003年，当年固定资产投资无一例外都出现了阶段性高增长。

　　江西省发改委投资处官员说，从修订目录征求意见时地方官员的反应也可以看到，“大多都是希望中央能够放宽各地投资的审批门槛，因为2004年的投资体制改革已经提出了要逐步放开企业投资。”

　　国家发改委宏观经济研究院投资所相关人士说，事实证明，仅仅依靠采取已经出台的这些政策还不足以有效缓解目前固定资产投资的热潮，“目前投资增长过快是结构性局部过快，从这个角度来说，收紧‘两高一资’产品的投资审批权，可能会起到一定效果。”

　　不过，中国投资协会相关负责人说，投资体制改革现在放得还不够，抓得太紧。如果只是把核准的范围进行一些调整，执行起来工作强度太大了。因为原来大部分都是备案制的，“毕竟需要核准的项目太多，无法一一顾及，也很难做到万无一失”。

　　上述人士认为，中国目前仍然没有把住土地与信贷这两道闸门。“这些年一直在讲紧缩，但银行的信贷规模还是在膨胀。因此，从政策制定而言，调整资本金有利于控制银行信贷规模，如对于某个项目，原资本金设定为30%，调整至45%后，银行可能就不敢借钱了。另外就是严格把住土地占用关。”

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　　来源：经济观察报网