社会保险法草案应征求公众意见

　　全国人大常委会组成人员建议：

　　本报记者 程刚 崔丽

　　因为关系每个国人的“生、老、病、养”，公众一直对社会保险法立法期望颇高，并称之为社会保险的“基本法”。

　　但在长达13年的酝酿、起草过程中，由于社保制度改革推进迟缓和利益观念的冲突，各方一直争议不断。多年来，各方争议内容从覆盖范围到统筹层次，到社保基金征收、监管到运营，几乎包括社会保险立法的各个方面。

　　26日的分组审议中，围绕上述争议问题，全国人大常委会组成人员就这部首次提请审议的法案进行了激烈讨论。

　　提高缴费强制性

　　社会保险，是指由国家通过立法，强制性向符合资格的国民征收一定比例的社会保险费，形成社会共济，防范风险，令履行了缴费义务的保障对象在年老、失业、患病、工伤等情况下，可以获得一定的经济补偿。

　　在中国，尽管各种社会保险制度已实施多年，却没有一部专门的法律加以规范。立法缺失，直接削弱了社会保险的强制性。

　　分组审议中，周玉清委员表示，由于缺乏强制性，目前我国大约2.5亿城镇职工中，除养老保险一项覆盖两亿多人以外，其他各项保险远未达到广覆盖和应保尽保的目标。

　　针对现实弊端，草案专辟一章“法律责任”，对单位拒不办理社会保险登记，或者不按期缴纳、少缴纳社会保险费的行为作出处罚性规定。

　　但多位委员认为，草案应该明确社会保险法的强制性，同时进一步加大对拒不参加社会保险、拖欠社会保险费或者少缴费行为的处罚力度。

　　包括金烈在内的多位委员则建议，应进一步加大对直接负责的主管人员和其他直接责任人员的处罚力度。

　　政府责任不能语焉不详

　　社会保险责任包括政府、单位、个人三大块。多位委员指出，草案明确了单位和个人的参保义务和法律责任，但对政府在社会保险中该承担何种责任和义务，却语焉不详。

　　列席会议的全国人大代表段志爱注意到，整个草案中，对政府应该承担的责任规定只有两条，一是“国家多渠道筹集社会保险资金。县级以上人民政府应当对社会保险事业给予必要的经费支持”，二是“县级以上人民政府应当在社会保险基金不敷支出时，给予补助”。

　　他认为，政府不是“应当”而是“必须”承担相应的责任。一些财力非常差的地方政府是“吃饭”财政，只能保证发工资，有的地方足额发工资都很困难。对这样的贫困县，社会保险责任则应由中央财政负担。

　　乌日图委员指出，目前实行的养老、医疗等5项社会保险中，从制度安排上看，除了一些救济性、临时性的出资，尚无一项规定了明确的政府出资安排，都是单位和个人缴费。

　　“社会保险是国家承担基本责任的保险制度，是保证每一个公民都必须获得的基本权利，不是商业保险，在社会保险中必须明确政府的责任和具体的制度安排。”他说。

　　长期研究社会保险的郑功成委员表示，政府对社会保险的责任，首先是制度信用担保。一旦这个制度发生什么问题，就需要国家出面，不能让参保人领不到养老金、报销不了医疗费用。其次，则是财政责任。从德国首创社会保险之初，政府财政就分担社会保险缴费和支付的一部分。

　　此外，就是公共管理责任。因为社会保险是公共品，必须由政府主导和强势监督，制度才能维持良性运行。“国家责任现在没有规矩，比较混乱。在法案当中不能完全回避。”郑功成委员说。

　　为农民和农民工留出余地

　　由于国家财力所限，目前养老、医疗等主要社会保险制度主要限于城镇职工和城镇居民。但未来是否要纳入农民和农民工，是否要扩大到全民社保，一直是法律起草中众所争议的问题。

　　赞成者从公平和社会稳定角度出发，以“全民社保”为目标，认为应将农民和农民工纳入；反对者则认为，由于目前国家财力等因素限制，社会保险的覆盖面不应太宽，否则一旦囿于现实条件不能施行，法律的严肃性势必受到挑战。

　　分组审议中，多数委员认为，尽管目前几大主要险种不能马上纳入农民工和农民，但社会保险法草案应该为将来纳入留出余地。

　　目前，草案根据五大险种分别设计了覆盖人群的范围。养老、医疗等五大险种原则上只覆盖到城镇居民，工伤等部分险种纳入了农民工。农村居民社会保障，主要通过逐步建立农村养老保险和新型农村合作医疗制度实现。

　　草案规定，“进城务工的农村居民按照国家有关规定参加社会保险。”全国人大财经委主任委员傅志寰认为，这一规定语焉不详，并未明确农民工是否跟城镇居民一样享受各项社会保险。

　　他表示，“现在大部分农民工还年轻力壮，如果再过10年、20年，等他们老了，没有社会保障就会变成很大的社会问题。”

　　他建议，虽然目前实现农民工和城镇居民享受同样的养老保险尚有困难，草案应明确“农民工逐步享受与城镇劳动者相同的各项社会保险待遇”的原则，为未来指明方向。

　　来自重庆的金烈委员建议，除了医疗保险外，养老保险也应该覆盖失地农民。目前，包括重庆市在内的很多地方，已经在试行将失地农民纳入养老保险的范围。

　　列席会议的全国人大代表张奎则建议，社会保险法还应该纳入数目庞大的“城中村”居民。上亿“城中村”居民身份尴尬，无法跟城镇居民享受同等的社会保险待遇。

　　全国统筹之辩

　　根据草案，目前除要求养老保险做到省级统筹外，其他社会保险基金实行省级统筹的步骤由国务院规定。

　　养老、医疗等社会保险主要险种的统筹层次，是否要提高至全国统筹？这一问题，备受争议。

　　多数委员认为，目前绝大多数地方仅到县区一级的低层次统筹，极大限制了社会保险的社会共济作用，也阻碍了劳动力的自由流动。流动性大的农民工尤其不愿意缴纳养老保险费。因为当农民工流动到其他城市时，在当地的缴费即告中断，只能带走自己缴纳的那部分保费，不如持现金在手；由于为农民工缴纳的保费一部分用作了统筹，其雇主也不愿意缴纳。此外，低层次统筹下的社保基金在小范围内封闭运转，也极易导致资金安全问题。

　　郑功成委员表示，统筹层次涉及政府责任，不容回避。他认为，其他险种可以地方统筹，但养老保险必须立足于全国统筹来解决问题，因为一步到位的全国统筹是养老制度建设成本最低的方案。

　　列席会议的广东省人大常委会主任黄丽满则反对将养老保险统筹层次提高至省级乃至全国。她认为，按目前的财力，不要说全国统筹，连实现省级统筹也非常困难。

　　劳动和社会保障部提供的材料显示，目前全国已有13个省市自治区的养老保险实现了省级统筹。但其中并不包括广东。黄丽满表示，即便财力雄厚的广东目前也做不到省级统筹，正能实现市级统筹的地方不多。

　　加强人大监督作用

　　随着全国社会保险覆盖面扩大，预计到2010年，全国社会保险基金当中仅城镇基本养老保险基金收入就将超过1万亿元，全年各项基金累计余额更是天文数字。如何确保这笔“救命钱”的资金安全，是社会保险制度设计中的核心问题之一。

　　频发的社保基金违规挪用案，即暴露出现有监管体制的漏洞。分组审议中，多数委员均建议进一步加大对社保基金的监管力度。

　　针对现实弊端，草案对社会保险基金预算的设立、编制、批准、执行分别作出规定。同时，草案规定，社会保险经办机构应当定期向社会公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况。单位和个人可以向社会保险经办机构查询、核对其缴费和领取社会保险待遇记录，要求社会保险经办机构提供社会保险咨询等相关服务。

　　林强委员认为，社会保险基金应该作为公共预算基金的一个组成部分，预算应该由同级人民代表大会批准，而不是草案规定的同级人民政府。

　　受邀列席会议的全国人大代表、对外经贸大保险学院副院长孙洁则表示，草案中虽然规定了定期公布社会保险基金的收入、支出、结余和收益情况，但在信息披露义务规定方面仍然不够。她认为，需要披露的信息还包括保险基金的管理、存放、投资运营，以及统筹地区的参保人员、参保状况，欠缴企业保险费的情况等。这些都需在草案里进一步细化。

　　部门分歧需进一步弥合

　　庞丽娟委员注意到，草案当中有十数条授权性规定，即授权国务院制定具体办法。这些都是在草案制定过程中未求得一致意见的分歧所在。问题包括，城镇居民的基本医疗保险、农民的养老保险等，以及社会保险费的征收办法，社会保险的统筹层次等。

　　王英凡委员表示，由于各部门在磋商草案过程中，分歧很多，草案不得不回避分歧。避的结果，有些问题就含糊了，有些东西就矛盾了。这影响了法律的严肃性和权威性。委员们认为，目前被搁置的一些重要问题，尚需要在审议过程中，进一步弥合各方意见分歧，尽量求得一致。

　　社会保险法关乎亿万国民切身利益，石秀诗和张美兰委员都建议，应该向社会公布社会保险法草案，征求公众意见。本报北京12月27日电