财务监管新政助推央企整合

　　《上海国资》记者 刘虹

　　“将3级以下的企业逐步纳入财务监管范围，首先是可以检验一下近两年的企业层级收缩的实际进展状况；其次，可以了解更多企业的运行信息”

　　11月20日，国资委发布《关于印发2007年度中央企业财务决算报表的通知》(以下简称《通知》)。根据《通知》，自2007年起，国资委选择部分重点企业以及管理级次较长、主要经营实体在3级以下等企业进行全级次上报试点，纳入试点范围中央企业所属各级子企业和单位不分级次均应填报财务决算报表。

　　本来是例行的年度财务决算的通知，而新推出的这一试点要求则引起了广泛关注。

　　财务监管新政

　　《通知》一出，就有业内人士表示，此举意味着国资委将对中央企业的3级以下子公司实施直接监管。此前，国资委一直是通过央企对其下属子公司进行间接监管。虽然目前还只是在试点范围内的部分重点企业实行，但很有可能逐步推广到所有央企。

　　有消息称，电信行业央企将有可能成为试点企业。目前国资委直属的电信业央企包括6大运营商以及普天、大唐、武汉邮电科学院、上海贝尔阿尔卡特等，以运营商为例，央企3级以下子公司就包括地市级分公司。目前尚不清楚哪些电信业央企被列入试点范围。

　　《通知》指出，除了被纳入试点的企业外，其他央企应按规定报送集团合并报表及所属子企业分户报表数据。企业分户报表的报送级次为集团总部及所属3级以上(含3级)子企业，3级以下子企业并入3级子企业填报；所属上市公司、金融子企业及其他重要子企业不分级次均应填报报表，并上报分户数据。

　　《通知》还要求，各央企应当认真做好所属企业和单位的户数清理工作，严格按照国家统一规定确定集团合并报表的合并范围，并按要求明确需报送分户数据的子企业。

　　上海市国资委统评处副处长叶劲松对《上海国资》表示，央企大都较为庞大，下属企业分散，管理幅度和跨度都比较大。国资委一直抓的是央企集团，3级以上的企业情况已基本掌握。但是，一部分央企管理链条较长，3级以下的企业情况并未汇总到上面去。在国资委要求企业收缩层级之后，3级以下的企业数量总体上在减少，但仍然存在。

　　“目前国资委加大监管力度，通过先试点再推开的方式，将3级以下的企业逐步纳入财务监管范围，首先是可以检验一下近两年的企业层级收缩的实际进展状况；其次，可以了解更多企业的运行信息。”

　　有专家提出，“一竿子到底”的监管办法将带来巨大的管理成本。对此叶劲松却认为，实际上，管理成本并不会大幅增加。按规定，本来央企集团的各级企业都必须进行年度财务决算，随着财务信息化的推行，央企集团公司都可以掌握下属控股企业的财务情况。现在国资委提出新的要求，对试点的央企来说，只是多提取一些信息，把3级以下企业的决算结果录入计算机而已。

　　推动央企内部整合

　　部分央企今年起试行国有资本经营预算制度，有业内人士称，某些央企3级以下子公司出现了通过增加投资以降低利润和减少“分红”的势头，国资委的财务监管新措施将有助于遏制这一势头。

　　国家行政学院经济学部教授周绍朋对《上海国资》指出，这一举措，有利于国资委加强监管，保证国企分红试点的顺利推进，在目前阶段是有积极意义的。但从长远看，国资委对国有资产的监管还是应该按照出资人的职能和投资者与被投资者的关系实行逐级监管和分级治理。

　　而叶劲松则认为，国资委此次的意图，主要是为掌握更多企业的运行信息，有利于集中主业，加快国资战略性结构调整。

　　他指出，目前不少央企的经营主体下沉到了4级企业，上面的几层和集团公司都是“空帽子”。上报给国资委的是3级以上企业的合并报表，无法看出来主业收入究竟是来自下属哪个企业。因此，要求央企上报全级次报表，就是为了弄清楚主业收入来源、利润结构来源，摸清家底，以明确主业，并在此基础上推动重组整合。

　　虽然从2003年开始，国资委就开始大力精简管理层次，央企所属3级以下企业大幅减少，但至今为止，100多家央企集团的下属公司仍然超过上万家。不少集团公司是上世纪90年代政企脱钩的产物，下属企业则早有自身的发展轨迹，却被行政手段划拨至一个新的集团公司内，目前100多家央企集团中有不少都是这样构成的。子企业、孙企业、重孙企业功能重复、相互竞争、重复投资、重复建设的情况在一些央企仍然存在。

　　就在不久前，在11月20召开的央企产权管理工作会议上，国务院国资委副主任李伟表示，要按照国资委提出的关于减少管理层次、缩短投资链条的要求，提出本企业产权关系调整的总体思路。由此可见，增强集团管控力、加快内部整合一直是国资委所强调的央企的重要任务之一。但是，不仔细了解下属众多企业的管理层级和实际运营情况，理清业务板块、内部整合只能是一句空话。

　　央企内部整合，仅仅靠企业自身推动，进展比较缓慢。国资委的步伐在加快，力度在加大。在国有经济战略性调整的大背景下，国资委于2006年底发布了《关于推进国有资本调整和国有企业重组的指导意见》，提出到2010年，国资委履行出资人职责的企业调整和重组至80-100家，并将其中30—50家打造成有国际竞争力的大集团的目标。而进行内部重组就是实现这一目标的重要手段。

　　中国社科院经济研究所的专家表示，随着国有资本经营预算制度的实施，鼓励央企进行内部整合将是发展的必然趋势。内部整合与整体上市的关系是相辅相成的。随着中央企业压缩管理链条，把主业资产集中合并，也为最终实现整体上市创造了可能。

　　由此看来，国资委此次的试点，是国资委管控央企的细化和深化，背后之意仍是促使央企明确主业、聚焦主业，为央企重组整合助力。

　　是否管得太多

　　对国资委的财务监管新举措，也有人提出质疑，这种“垂直到底”的监管，是否管得太多，有些“过”了？

　　对此叶劲松认为，这并不意味着国资委要对央企一管到底，这不是行政命令式的“管”，而只是一个信息上送的过程。央企集团下属各级企业的财务信息是层层上报、层层审核，最后报到国资委。监管不等于干预，国资委的资本决策与企业的经营决策是两回事。国资委作为出资人代表，应该掌握经营与财务情况，才能作出资本层面的决策。

　　周绍朋认为，这一新政应当是一个阶段性措施。央企全级次上报财务报表，应该主要是为了解情况，而不能作为越级监管的依据。

　　随着央企整合、整体上市提速，特别是现有153家企业将减少为80-100家的目标数字公布后，为了杀进这80-100家，央企纷纷加大了内部重组力度。

　　周绍朋认为，央企的整合，应当同深化国有大型企业改革有机结合起来。随着国有大型企业主业整体上市或企业整体上市，国有大企业的重组不应该是单纯的企业数量的减少，而应该是股权的优化配置。不是在数量上保留80-100家独资的央企，而是要把国有股权抽出来，通过市场机制，将国有股权通过转让、并购等方式进行调整，让国有股权集中到80-100家企业中去，保持国有经济的控制力。

　　对于国资委的监管之道，周绍朋提出，国资的监管和运营还是应该分开，国资委的功能定位主要还应在监管方面。

　　并且，整个的国资运营和监管体系架构应当有所创新。理想的架构是，经过重组整合，现有的央企集团母公司变成一个个纯粹的投资公司、股东公司，国资的运营职能放在投资公司中。国资委直接监管的就是这些投资公司，数目不宜多。而原来央企集团下面的上市公司变成集团公司，投资公司作为出资人对新的集团公司进行监管，集团公司再作为出资人监管下属子公司、控股公司。这样形成国资委-投资公司-集团公司-子公司的架构，实行逐级、分层监管。