公共财政铺就教育公平的基石

　　本报记者 刘雅琼

　　教育是民族振兴的基石，教育公平是社会公平的重要基础。

　　——引自“十七大”报告

　　引子：两姐妹的不同命运

　　涂敏和涂会是相差3岁的亲姐妹，但她们的命运却截然不同。

　　今年15岁的涂敏在贵州省修文县久长中学念初三，不仅成绩优异，还是老师、同学都喜欢的班长，她的目标是考入国内一流大学。

　　涂敏生活在一个贫困家庭里，父母都是农民，仅靠种地维持生活。除了姐姐，还有个16岁哥哥叫涂勇，在县城念高一。对于涂敏这样的农村贫困家庭的孩子来说，上大学曾经只是个遥远的梦。而现在，她正一步步接近这个梦想。

　　“从去年开始，我和哥哥的学杂费、书本费都免了，家里的负担一下减轻了好多。最高兴的就是哥哥，本来家里打算让他初中毕业就不念了，因为供不起我们两个人同时念书。现在我上学不用交费，哥哥也能继续读书了。爸妈还答应明年也供我读高中。”

　　姐姐涂会就没有这么幸运了，4年前涂会就为了家庭的生计而中断学业、外出打工，她赚的钱主要用来支付涂勇的学费和涂敏的住宿费、生活费。听涂敏说，姐姐有时打电话回家就鼓励她和哥哥好好读书，姐姐说自己每天工作十几个小时，一个月却只能赚几百块钱，就是因为没有文化。她希望自己的弟弟妹妹能够依靠知识来改变命运。

　　涂敏和涂勇都比姐姐幸运，而那些比他们还小的农村孩子将享受到越来越多的助学优惠政策。我国农村还有千万个像涂敏一样的孩子，都得益于国家近年来出台的一系列农村义务教育的助学政策，是这些政策的实施把更多的孩子留在了课堂里。

　　事关国家未来竞争力的决策

　　我国是世界上教育规模最大的国家，农村义务教育更是如此，农村义务教育阶段的学生人数约占全国义务教育学生总数的80%。可以说，农村义务教育水平的高低直接决定着中国未来人口素质的高低，也直接影响到国家未来的竞争力。

　　近些年来，国家不断加大对农村义务教育的投入，先后实施了“国家贫困地区义务教育工程”、“全国农村中小学危房改造工程”、国家西部地区“两基”攻坚计划、农村贫困学生“两免一补”等政策和措施，投入了大量的财政资金支持农村义务教育的发展，目的就是要确保每个农村孩子都能读得起书。据统计，全国财政性教育经费从1991年的617.83亿元，增长到2005年的5161.08亿元，增长了7.35倍，年平均增幅达到了16%，是近年来增长幅度最大的公共事业。

　　从2006年起，在公共财政的支持下，我国开始了农村义务教育经费保障机制改革。仅2006年—2010年5年间，中央和地方各级政府将累计新增经费2182亿元。今年11月，国家又调整和完善了农村义务教育经费保障机制的若干政策，在原新增经费的基础上再次增加了470亿元，将国家累计新增投入变成了2652亿元。

　　农村义务教育经费保障机制改革被温家宝总理称为“我国教育发展史上具有里程碑意义的大事”。因为这次改革不仅大幅度增加了国家对农村义务教育的投入，将农村义务教育全面纳入了公共财政的保障范围。更重要的是，改革建立起了一种全新的机制，把公共财政支持农村义务教育的基本框架和管理系统构建起来了，这也是公共财政体制的一次制度创新和重大突破。

　　回顾农村义务教育体制变革

　　让我们先来回顾一下建国后我国农村义务教育投入和管理体制的变革：

　　建国初期，我国农村义务教育实行的是以县为主的管理和投入机制，虽然是国家办学，财政单一供给管理，但总体还是在较低水平上维持运转，教育的普及程度很低，农村义务教育基础薄弱。

　　1986年我国出台《义务教育法》确定了农村义务教育实行“分级办学，分级管理”的办学体制，这种体制改变了当时国家统包教育的状况。建立了以国家财政拨款为主，辅之以征收用于教育的税费、收取非义务教育阶段学生学杂费、校办产业收入、社会捐资集资和设立教育基金等多种渠道筹措教育经费的体制。农民不仅要缴纳教育费附加，通常还要承担与农村教育有关的各种集资，并提供义务工时。改革开放后，乡、村等较低层次的政权组织成为了农村义务教育管理和经费保障的主体。

　　上世纪80年代中后期，以农村经济、乡镇财政为支柱的农村教育投入开始出现困境。学校开始出现运转困难、拖欠教师工资等各种情况。

　　从2000年起，我国开始实施农村税费改革，取消农村教育费附加和其他税费，由此引起的缺口需要由政府财政承担，农村义务教育开始全面纳入公共财政的保障范围。

　　当时最突出的问题，是全国各地对于农村教师工资的拖欠。据2001年底的统计数字表明，全国共拖欠农村教师工资120多亿元，而且拖欠的主要是义务教育阶段的教师工资。从2001年开始，中央财政每年安排专项转移支付50亿元用于农村教师工资转移支付，将农村教师的工资纳入县级财政统一管理，由县级财政直接发放到教师手中，逐步在全国做到了按时足额发放教师工资。经过几年的努力，基本解决了以前的工资拖欠，解决了教师工资按时足额发放的问题。

　　2002年6月，陕西省佛坪县暴发山洪，全县112所学校受灾，93所停课，还有17个学校片瓦不存，11个学校倒塌。因为学校的危房比例大，受灾后，学校的受损情况都要比民用住房和办公用房严重很多。与此同时，全国各省的农村学校危房问题都敲响了警钟，学校危房倒塌伤及学生的事故时有发生。农村中小学的危房改造成为刻不容缓的急事、大事。

　　其实，早在1995年，中央财政就实施了国家贫困地区义务教育工程，用于改善农村中小学办学条件。从2001年开始，中央财政实施了第一期农村中小学危房改造工程，中央财政设立专项资金30亿元，用于对农村学校危房的改建、新建。2004年至2005年，为了进一步消除农村学校的危房，保障农村师生的安全，中央财政又增加了资金投入，实施了第二期农村中小学危房改造工程，两年内共计投入60亿元。经过两批危改工程的实施，基本消除了农村地区原有的D级危房，农村中小学的安全问题暂时得到了缓解。

　　多年来，农村中小学一直处于低水平运转状态。

　　安徽省合肥市长丰县双墩中心小学校长陶勇为我们讲述了税费改革前后的运转情况。由于学校经费严重不足，又要维持教学，欠了很多债。2002年学校找了施工队翻新危房，教室盖好了却没钱结给人家。这些年每每快到年底的时候，自己就要东躲西藏，连家都不敢回。因为欠着老师的工资，也不敢到学校办公。“那些日子真是难熬啊！”提起往事，陶勇无奈地直摇头。

　　针对农村义务教育出现的问题，2001年，国务院发布了《关于基础教育改革与发展的决定》，农村义务教育实行“在国务院领导下，由地方政府负责、分级管理、‘以县为主’的体制”。2003年，国务院又发布了《关于进一步加强农村义务教育工作的决定》，重申了这一规定。“以县为主”体制的提出顺应了财政和经济体制的变化，旨在实现“农村义务教育的责任由农民承担转到由政府承担，把政府对农村义务教育的责任从以乡镇为主转到以县为主”。

　　中央财政逐步加大投入

　　为了尽快实现对农村义务教育的基本保障，解决前一时期留下的工资拖欠、危房改造和运转问题，中央财政加大了对农村义务教育的投入。除安排财力性转移支付资金以外，中央财政还陆续安排了西部“两基”攻坚、中小学危房改造、农村寄宿制与布局调整、农村现代远程教育等专项资金，都是以每年几十亿的规模进行专项的转移支付。在中央对农村义务教育经费的投入不断增加的同时，由于中央和省级政府在履行农村义务教育的投入责任上没有明确责任，一些地方出现了地方政府减少投入的“挤出效应”。

　　有人说，中央财政在这个时期的农村义务教育发展中扮演了一个“救火队”的角色，哪里有问题，中央财政就投向哪里，设立了一笔又一笔专项经费，帮助地方政府堵住了一个又一个的经费缺口和问题隐患。但是，如何从根本上解决农村义务教育的经费问题，保障对农村义务教育的长期稳定、持续性投入，依然没有建立起制度性的保障。

　　当然，这与当时国家的财政收入水平也有很大关系。虽然在几年中，国家对于农村义务教育的投入增幅都高于财政收入的增幅，但对于农村义务教育的发展来说依然还是捉襟见肘，对于农村义务教育的保障还是处于低水平运转和“打补丁”的阶段。

　　随着一笔笔专项转移支付资金的设立，各级政府都感觉到，迫切需要寻找到解决农村义务教育经费保障问题的根本出路，同时也越来越明确地认识到，保障农村义务教育经费是政府不容推卸的责任。

　　2002年，全国税费改革试点省份扩大到20个，2003年在全国全面推开。农村义务教育经费筹措的格局也随之发生了很大变化，原来由农民承担为主的农村教育经费逐渐过渡到由政府承担为主。同时，另一场规模更为宏大，影响更为深远的改革也已经悄然拉开了序幕……

　　经费保障机制改革应时而出

　　从2003年开始，财政部就多次组织专人对农村义务教育的经费投入问题进行调研，经反复研究，一方面考虑到中央财政要进一步增加投入，另一方面，也要建立与地方政府的责任分担机制，最大幅度地调动地方政府发展农村义务教育的积极性。还要考虑到曾经出现过的地方财政出现“挤出效应”和倒逼机制。

　　2005年，随着我国财政收入逐年大幅提高，国家下决心彻底解决农村义务教育的经费投入问题，确保所有的农村孩子都能够学有所教。国务院最终明确了中央与地方分项目、按比例投入的新方式。

　　2005年底，颁布了《国务院关于深化农村义务教育经费保障机制改革的通知》，要求按照“明确各级责任、中央地方共担、加大财政投入、提高保障水平、分布组织实施”的基本原则，将农村义务教育全面纳入公共财政的保障范围，明确了地方与中央的责任，建立了对农村义务教育长期稳定的投入机制，在我国教育财政保障机制上实现了重大突破。

　　农村义务教育经费保障机制改革的主要内容表现为四个方面：第一，全面免除农村义务教育阶段学生学杂费，对贫困家庭学生免费提供教科书并补助贫困寄宿生的生活费(简称为“两免一补”政策)；第二，提高农村义务教育阶段中小学公用经费保障水平；第三，建立农村义务教育阶段中小学校舍维修改造长效机制；第四，巩固和完善农村中小学教师工资保障机制。

　　这项改革从2006年春季学期开始，首先在我国西部农村、中部部分试点地区推开。这一年，中央财政共落实资金150亿元，主要用于免除杂费和提高公用经费，建立农村中小学校舍维修改造长效机制，提供免费教科书等项目。一年的实践证明，这项改革受到了广大农民和农村学校的热烈欢迎。　

　　今年春季开学时，记者在湖北采访时看到了一封当地农民写给政府的感谢信，印象深刻。信上说：税费改革刚刚为我们免去了农业税，教育新机制改革又为我们的孩子上学免去了学杂费，大大减轻了我们农民的经济负担，我们从内心深处感谢党和政府的好政策。

　　和学生家长一样高兴的还有农村中小学的校长，学校公用经费由政府提供保障后，极大地减轻了学校的负担。安徽省合肥市长丰县双墩中心小学校长陶勇告诉记者，新机制实施后，自己才找到了做校长的感觉，不用再四处躲债了，也不用天天为了经费问题犯愁了。

　　2007年春季学期，新机制开始在全国农村推行。“农民种田不交税，娃娃上学不交费”成为时逢盛世的见证。对于农村的贫困家庭学生，政府还免除了他们的教科书费用，如果住校，每月还能领取一定的生活费补助。有学生家长告诉记者，这些政策是以前想都想不到的，现在不用交费孩子就能上学，都有点不敢相信。

　　据统计，新机制实行后，共为全国近1.5亿名农村中小学生免除了学杂费，为3400万名农村义务教育阶段的贫困学生提供了免费教科书，为780万名贫困住宿生提供了生活费补助。

　　新机制的实施还取得了意想不到的好效果，前不久，国务院召开的“两基”攻坚会议上公布了一组数字：按照目前的情况测算，到2007年底，西部地区“两基”人口覆盖率将达到98%，比攻坚计划实施前的77%提高了21个百分点，超出计划提出的85%的目标13个百分点；初中毛入学率达到了90%以上，青壮年文盲率降到5%以下。这些数据都表明新机制的落实对于农村义务教育事业的推进十分明显。

　　农村义务教育财政预算内拨款从2002年990亿元增加到2006年的1881亿元，总量翻了一番，义务教育的入学率、巩固率显著提高，这标志着我国农村义务教育迈上了新的台阶。

　　让农村孩子“进得来，留得住，学得好”

　　但是新机制的落实是一项长期而艰巨的任务。

　　2006年以来，财政部对于新机制的落实情况进行了调研，调研组在贵州等西部山区发现，学生上学路程远，贫困寄宿生生活费补助落实难成为少部分学生厌学、辍学的主要原因。

　　对于山区的学生来说，上学是个苦差事。在山区，学校相对分散，学生上学都要从家步行至学校，距离最远的要走三个小时。部分学生因为路途远、上学累而产生了厌学情绪，辍学率曾一度上升。为了能够让学生“进得来，留得住”，2004年开始实施“农村寄宿制学校建设工程”。中央财政在4年内投入资金100亿元帮助西部地区新建、改扩建一批以农村初中为主的寄宿制学校。

　　据统计，在我国中西部一些高山、高原、高寒及牧区、半农半牧区和荒漠地区，80%左右的初中生、50%左右的小学生需要寄宿。但是，由于地方政府财力有限，尤其是中西部地区很难保证对寄宿生中贫困学生生活费的补助落实到位，一些家庭贫困的孩子迫于经济条件的压力还是要每天奔波于上学的山路上。

　　为了彻底解决农村孩子上学“进得来，留得住，学得好”的问题，在大量听取地方意见和实地调研的基础上，2007年11月，经国务院批准，财政部、教育部联合印发了《关于调整完善农村义务教育经费保障机制改革有关政策的通知》，对新机制的部分政策做出了调整与完善。

　　调整后的政策规定：对于农村义务教育阶段的学生全部免除学杂费和教科书费，全国共有近1.5亿名学生将享受这一政策；从2007年秋季学期起，中西部地区农村义务教育阶段家庭经济困难寄宿生生活费基本补助标准定为：小学生每人每天2元，初中生每人每天3元，每年在校天数按250天计算。对中西部地区落实基本补助标准所需资金，中央财政按照50%的比例给予奖励性补助。在公用经费的标准定额上也明确2007年要达到小学生150元，初中生250元的标准，并要在2009年实现小学生每人每年300元，初中生每人每年500元的标准，比2005年出台的新机制政策提前了一年。同时，还提高了中西部地区中小学校舍维修改造测算单价标准，每平方米增加100元补助，对高寒地区的维修改造测算单价标准进一步提高到800-1000元。

　　调整政策一经颁布，记者马上赶往贵州再访农村义务教育专题。在贵州省修文县久长中学，校长刁沁鑫接受了我们的采访。

　　“现在政府给的公用经费已经足够保障学校的正常运转，比以前捉襟见肘的日子好过多了。以前当校长是赔本买卖，屁股后面老是跟着一群追债的，天天不得安生。现在好了，学校的债由政府接过去了，再也不愁学校运转的钱了。”

　　听说明年还要再提高公用经费的标准，刁校长马上乐了，“那太好了！以前有很多想法都因为缺钱没法实施，明年我们准备在编报财政预算时，能够安排一些资金将学校里的年轻教师送出去培训，为学校添置一些必要的教学设备。”

　　刁校长说，贵州山区的孩子很多都能唱会跳，他一直就想利用孩子们的特长开展一些特色教学。“以前学校没有钱，有想法也不能落实，现在国家给我们保障了，我肯定要把学校的教学质量提上去，办成特色教育学校，实现素质教育。”

　　刁校长的设想也正是国家所希望看到的。财政部副部长张少春说，农村义务教育经费保障机制是一个经过精心设计的政策，将农村义务教育的所有环节全面纳入了财政的保障范围，建立了稳定长期的投入体制。从2006年实施农村义务教育经费保障机制以来，综合各地的落实情况，我国农村地区已经彻底解决了“上学难、上学贵”的问题，实现了所有孩子都能上得起学的目标。党的十七大指出，我国农村免费义务教育全面实现。今年对农村义务教育经费保障机制改革做出的政策调整和完善，就是要解决农村孩子上学后还要学得好的问题。在新机制实施不到两年的时间就朝着既定目标提速前进了。

　　张少春表示，教育是关乎国家命运的大事，党和政府一直对农村义务教育高度重视，每一个时期，都在尽最大的力量来保障农村义务教育的投入。随着国家财力的强大，今后国家还会继续增加对教育的投入，保障所有的农村孩子都能在较高水平的教学环境下安心学习。

　　张少春也提到，政府出台农村义务教育经费保障机制仅仅是快速发展农村教育的重要基础，下一步如何将政策落实到位、如何管好用好这么一大笔财政资金，还需要进一步健全完善行之有效的资金监管和问效制度，将钱真正用在孩子身上，用在提高教育质量上。