对简易审计程序的思考与探索(07-12-14)

　　审计程序是依法审计的基本保证。为保证审计工作顺利进行，审计法规、审计准则对审计计划、审计准备、审计实施、审计终结等每个环节均作出了非常详细的规定，一个小小的审计项目，竟然要走15个程序（不包括审计计划阶段的五个程序，对该阶段的程序本文不作涉及），有近40多种不同类型的审计文书。诚然，建立一套严谨的审计程序，对于规范审计行为，防范审计风险，意义是极其深远的。但由于基层审计机关的审计项目与上级审计机关的审计项目在管理、资金规模、审计间隔、审计目标、审计风险等相差甚远，现行这套看似十分严谨、科学的审计程序，是否真正适用基层审计机关的工作要求，值得思考。一、对现行审计程序反思现行审计程序与基层审计并不适应，主要表现在：其一、浪费审计资源，增加不必要的审计成本。适用现行审计程序，对基层而言，不仅增加不必要的资金成本，而且更增加了人力资源成本。当前与今后相当一段时间基层审计机关所面临的审计被审计单位规模不大，资金量不多，结构也不复杂，而且一般每年必审计。因此其现场审计时间一般也不过三五天。但如果适用现行审计程序，可以毫不夸张地说，我们在整个审计过程中，用于制作不具实际意义的各项程序与文书所花费的时间，绝对会远远多于现场审计时间。如严格按规定要求编制一份审计方案，至少要花上一整天的时间；如要进行审前调查，也不会少于一天；搞一次审前培训，也得花上至少一天多的时间，每天写审计日记，累计时间也需要一天左右，再加上把“审计进点座谈会”、“审计报告见面座谈会”、“审计组定稿计论会”、“审计组对被审计单位不同意见的集体讨论会”、“审计业务会”等等这些会议开完，并做好相应记录及履行相关的审批与审核手续，累计时间大概又要花上一个多星期。此外，还有一些并没有硬性规定，但确并不可少的一些文书或表格，如：“审计决定执行落实情况回复”、“审计处理处罚事项汇总表”，“审计方案审批表”、“审计事项三级复核与反馈表”等等。基层审计人员往往不是将精力放在审计项目的实质性审查上，而是不得不花上大部分时间放在这些程序与文书上，在程序与文书的“树林”之中穿梭。不仅增加不必要的相关资金成本，更多地增加了人力资源成本。违背了节约行政的要求。其二、制假严重。一切事物，当主观上不愿作为且难以作为，而客观上作用又不大，但又被硬性要求必须作为时，那么很容易引发的一条路便是—作假。毫不讳言，基层审计工作中制假现象已经十分严重。在大多数程序上走走过场，在文书上更是制假严重。目前，最能体现各审计机关工作成效高低的评比洗动就是审计机关优秀项目评选，而优秀审计项目的唯一标志，就是一个得分很高的审计案卷。由于规定的程序与文书过于“完美”，“完美”与实用效果之间莫大的反差，使得基层审计人员平时干脆将必须执行的程序、必须出具的文书束之高阁。只待年底评比之前一次性“加工”。审计方案在以前年度的基础上，稍加修改即可，审前调查、审前培训作个假的书面材料也可，审计日记更是可在一个小时内顺利完成，当然六七个会议也可由一人的笔下，在不到一天的时间内“开完”。各项必需由相关人员签字的工作也可由某一审计人员代劳了。殊不知，审计风险也随之降临。其三、部分程序对基层审计而言，欠缺实际意义。现行审计程序均是为省级以上的大型审计项目而设立的，对基层审计而言，欠缺实际意义。当前基层审计范围广，任务重，大多数项目规模小，内部管理结构简单，所审计资金量不大，一般在50万元以下，有相当多的项目甚至在10万元以下，且基本上处于年年审的状态。如此，审前调查、编制审计方案、进行审前培训、召开诸如进点座谈会、报告见面座谈会、定稿讨论会、审计业务会等等会议以及履行相关审批审核手续又能有多大实际意义？不仅如此，这此欠缺实效的程序与文书也让审计人员感到一种沉重的心里负担。经过我局组织的民意测验，100%一线审计人员反映繁缛的程序与文书让人感到一种强烈的心里压抑，时时冲撞着审计人员宽松而又专注的心态。不得不促使审计人员抱着应付的态度，通过做假予以应付。二、对简易审计程序的探索今年初，我局在邵阳市审计局的大力支持下，根据基层审计的实际情况，从提升审计质量，节约行政资源、降低执法成本出发，对原有审计程序进行了适当调整，删除了与基层审计不相适应的一些文书与程序，制定出与基层审计基本相适应的简易审计程序。近一年来的实践证明了我们的探索是成功的。一是集思广义，深入探索。在2006年未，借年度审计项目评比检查之机，充分发动广大审计人员进行认真总结，分析、探寻现行审计程序与基层审计相脱离的症结，找出简易程序的可行途径。一线审计人员共提出相关建议26份。通过先后四次集中讨论，逐步形成一致的观点与意见。二是精心打造《关于实施简易审计程序的暂行规定》。在充分听取各业务部门的意见的基础上，由局法制部门起草了《洞口县审计局关于实施简易审计程序的暂行规定》，下发各股室。再次征求意见。之后，根据建议，对暂行规定进行修改。然后提交局审计项目质量控制领导小组进行审核，修改；最后由全局干部职工大会审核能过。在分别报请市审计局、县法制办审查通过后，再下文执行。同时，针对以前在审计项目分配上存在的问题，一并推出了审计项目申请制的新举措。推动简易审计程序的有效实施。该规定主要从以下四个方面对简易审计程序进行了明确：其一、明确了简易审计程序的适用范围与适用条件。规定的第二条对适用范围作了如下规定，简易程序只适用于除行业审计、专案审计、经济责任审计、预算执行审计等重大审计项目外的一般性财务收支审计项目。第四条对适用条件进行了明确，规定只能由审计业务会议才能决定是否适用简易程序。其二、明确了简易程序的具体规范。规定的第五至第八条对简易程序进行了具体规范，重点是根据基层审计小型财务收支审计项目的实际，对审前调查、审计培训、审计方案、审计通知书下达时间、审计组定稿讨论会、审计征求意见的时间、审计业务会议等进行了取舍与简化。其三、明确了质量要求。规定第三条规定：我局各审计组及审计人员实施审计项目，应当遵守本规定，本规定没有明确的事项，应当遵守 《审计机关审计项目质量控制办法（试行）》、《湖南省审计机关审计质量控制实施细则（试行）》以及其他有关审计法规。其四、规定了简易审计程序与一般审计程序之间转换。规定明确了，在适用简易审计程序时，如发现重大事项，应当恢复一般审计程序。但适用一般程序的审计项目不得再适用简易程序。同时为了确保简易程序的顺利实施，明确了由局法制部门每个季度对简易程序实施情况进行总结、评估。对出现的新问题、新情况进行分析。并及时上报局审计项目质量控制领导小组集体研究决定。一年来，我局共进行了四较大规模的研讨，及时修正在实施过程所发现的缺陷与不当。三、结果比对截止至2007年11月9日我局有56个项目实行了简易程序，占全部审计项目的72%。且审计档案已全部整卷归档。实践表明简易审计程序在我局已逐步展现出其成效：1、降低审计成本，提高工作效率。从我局适用简易程序的56个项目情况来看，经统计分析，每个项目所花费的时间平均为9-10天，与以前适用一般审计程序的15天相比少5天左右，减少3分之一的工作时间。同时由于减少了部分欠缺实际意义的程序与审计文书，项目所需的直接支出也相应减少。与去年相比，我局今年用于审计项目的油料开支节省近四分之一，办公用品开支节省近五分之一。2、强化审计人员的责任意识，维护了审计档案的真实性。简易程序是在强化审计质量的基层上的简易，是在进一步加强审计人员责任的基层上的简易。实行简易审计程序，我们对审计人员的要求更高，对所要求的程序务必坚决执行到位，所要求的审计文书务必严谨规范、“原汁原味”。经过检查，我局适用简易程序的项目，其审计案卷均能在审计结束后立时归档，卷面整洁美观。往年哪种年未“加工”，材料之间漏洞百出，乱涂乱改现象随处可见，档案制假十分明显的情况已不再重现。档案真实可靠，责任明了可定。3、进一步促进全局审计质量的提高，提高了审计的权威。由于精减了哪些繁琐、且无实际价值的程序与文书，审计人员能够轻装上阵，在项目审计的过程中，可以静下心来，深挖细查，有力地提升审计质量。今年，在适用简易程序的项目中，有40多个项目查出了新类型的问题，其中不少问题是过去因为审计人员过于浮躁而没有发现的；有45个项目在处理处罚的力度上创历史新高。同时，由于工作效率的提高，我局年初初确定的审计项目计划在10月底就已全面完成。使得我局能够有充裕的人力投入到上级授权审计项目及县组织部门委托经济责任审计项目。以往年度那个年未为完任务抢时间、弄虚作假、应付事的局面今年不再重演。更促进了我局审计质量的全面的提升，审计的权威性也得到了进一步的加强。诚然，我们对简易审计程序的探索还处在一个初步阶段，如何根据基层审计工作的实际，在确保审计质量的基础上，找出一个相对简明的审计程序，对于促进基层审计事业的发展而言，意义重大。笔者期望各位同仁予以指正。（作者：湖南省邵阳市洞口县审计局廖军）

　　（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何