深化财政预算执行审计的思考（07-12-12）

　　财政预算执行审计是法律赋予审计机关的基本职能，在发挥审计职能、维护经济秩序、推动财政改革和促进社会和谐发展等方面发挥了积极作用。随着公共财政框架的建立和财政改革的深入，预算执行审计面临新的问题，需要及时加以解决和改进，使预算执行审计更好为经济社会服务。

　　 一、财政预算执行审计是政府审计的首要任务，应有所为

　　从世界各国看，国家财政活动的监督需要是对国家审计需要的基本刺激点，财政审计是各国国家审计的首要任务；从法律规定看，预算执行审计是法定年度必审项目，审计完成后本级政府还要向人大常委会报告审计工作情况；从市场经济建设看，预算执行审计对财政政策的实施情况进行监督检查来实现对国民经济的间接调控；从构建和谐社会看，预算执行审计对预算执行权、经济（营）管理权、行政执法权、领导决策权以及与民生相关的问题实施制约和监督。充分证明，预算执行审计是政府审计的首要任务，在经济社会发展中有所为。

　　（一）在服务经济发展中有所为。国民经济又好又快发展是构建

和谐社会的基础，促进经济发展是审计监督的重要使命。预算执行审计紧紧围绕中央财政政策和党委、政府重大经济决策，监督各项财政经济政（决）策的落实到位，加强本级预算执行审计，分析预算收入来源和结构，剖析预算支出结果和支出结构，为政府财政经济决策提供依据，为促进经济发展服务。

　　（二）在推进改善民生中有所为。预算执行审计应把与人民群众息息相关的民生问题作为重点，监督社会保障、农村义务教育、基本医疗卫生、农业投入、扶贫、新农村建设等专项资金的预算执行情况，检查惠农、惠民政策落实和惠民工程投入及效益情况，切实维护人民群众的利益，促进实现经济发展成果由人民共同享有的目标。

　　（三）在促进依法行政中有所为。民主法治是和谐社会的首要特征，依法行政是民主法治的具体化。预算执行审计应把与社会公众息息相关的执法部门、有收费和罚款的执收执罚单位作为重点对象，检查执收执罚单位职责权是否明确、执法主体是否合格、执法行为是否合法合规、执法是否公平公正，加强对行政执法权的监督，促进社会和谐。

　　（四）在维护财经秩序中有所为。一方面，预算执行审计可以促进政府及其职能部门依法聚财、依法

理财、依法用财，不断提高财政财务管理水平，促进提高财政资金使用效益，为维护社会稳定服务。另一方面，预算执行审计对违反财政法规的问题作出审计处理和处罚，对严重的违法违纪问题还要移送纪检监察或司法机关进行查处，追究相关责任人的责任，为反腐倡廉建设服务。

　　（五）在推动管理改革中有所为。预算执行审计发现问题，客观分析，综合评价，提出建议。一是从促进改进管理，堵塞漏洞，提高效率入手，提出加强财政财务管理的建议。二是从体制制度入手，针对体制制度存在的缺陷，提出深化财政管理改革的建议，建立长效机制。

　　二、财政预算执行审计存在着一些问题，应有所思

　　近年的预算执行审计揭露的问题大同小异，披露的被审计单位也是“屡审屡犯”老面孔，好像年年审计老走一条路。冷静分析一下预算执行审计环境和审计自身等因素，确实存在一些问题，值得我们认真思考。

　　（一）报告后的疲惫。当前开展的预算执行审计有一种头重脚轻的感觉，报告之前，全方位高度关注，审计机关也全身投入，报告之后冷冷清清，被动应付。表现在：一是审计充当既是“报警员”又是“消防员”的尴尬角色。《监督法》规定，本级人民政府对人大常委会审议审计工作报告的意见的研究处理情况要向人大常委会提出书面报告。审计机关在审计工作报告完后，实际工作中又要负责本级政府草拟的问题整改报告，这时审计人员显得身心疲惫，被动应付。二是审计成果运用效果不高。预算执行审计揭露问题表面上是财政等职能部门管理问题，实际上也是政府自身管理中存在的问题，政府则有一种“左口袋”与“右口袋”关系的考虑，一般多在内部协调，缺乏问责机制，起不到实质改进作用，审计成果运用大打折扣，影响审计人员依法行政积极性。三是审计机关弱显势单力薄。每年审计对象主要是财政、税务、金库（银行）、发改委等有职有权的政府部门，审计既要核查，又要处理，有时确实显得力不从心，有法不遮众的感觉。

　　（二）环境上的缺失。一是体制上的遗憾。审计盲点在增加、审计盲区在扩大、基层审计机关审计面越来越窄。很明显，国税是预算执行中十分重要部门，国税部门征收的税收收入是地方预算收入的重要组成部分，尤其是新的税收法规政策出台调整后，国税部门征收的收入占地方预算收入比重越来越大，而根据现行审计体制，地方审计机关不能对国税部门税收征管情况进行审计，本级预算收入执行审计存在严重缺陷；加之随着行政管理体制变化，如工商、技监等职能部门上划越来越多，审计体制管理又一成不变，本级预算执行审计对象逐步减少。因而，地方本级预算执行审计是不完整的审计。二是法律法规上的矛盾。修订后的《审计法》和《财政违法行为处罚处分条例》与《预算法》不配套。很明显，预算执行的主体法是《预算法》，《预算法》早于《审计法》颁布执行，至今执行已经12年，仍未根据我国经济政治的发展进行修订，使得预算执行透明度不高等问题难以依法监督到位，难以依法问责。三是审计标准上的困惑。预算执行审计标准主要是《预算法》和本级人大及其常委会批准的预算，由于《预算法》中的某些主要概念如预算调整等不尽科学，但仍起法律作用，很明显不适应用来监督预算执行；加之现行人大批复的年初预算还比较粗放，综合预算只是理论上、程序上可行，财政部门预留支出仍比较大，上级返还、补助款等转移支付资金的不确定性，造成预算执行随意性增大，也使得审计标准很模糊，难以科学、准确地把握，从而也难以实施监督。四是问效问责机制上的缺乏。审计基本职责是查实问题、揭露问题、不能直接问责。审计查出问题并提出建议后，目前缺乏一套职能部门联动督促整改、跟踪问效问责机制，使审计效果不明显。

　　（三）审计自身的缺陷。一是审计资源整合不够。预算执行审计全局“一盘棋”思路贯彻不彻底，业务部门单独作战、特别是各自作战，形成块块审计，最后的审计报告也只能是内容拼凑，与主体有联系但不紧密。二是审计深度不够。审计机关人少事多，特别是一线审计人员少，而参与预算执行审计人员则更少，由于预算执行审计时间紧，内容多、任务很重，不可避免影响预算执行审计的深度。三是审计特色不突出。目前审计大多停留在预算执行真实性、合法性上，对财政支出效益性审计不够，没有对财政支出资金效益跟踪问效，也使得审计无特色、无亮点。四是审计报告质量不高。审计报告平淡，以数字说数字、就事项论事项，缺乏综合分析，政府及其职能部门无法采纳和运用。五是审计适应能力不强。部分审计人员缺乏对国家财政政策、税收政策、财政管理体制改革等方面的学习，知之甚少，因而对财政管理中的一些新情况、新问题比较惘然，不知所措，造成审计内容、审计重点、审计方式、审计方法得不到相应调整，审计效果也很差。

　　三、财政预算执行审计必须不断创新，应有所变

　　财政预算执行审计一方面推动了预算管理的改革，另一方面也应顺应预算改革的要求，结合公共财政逐步建立和完善的实际，进一步拓展思路、转变观念、不断创新。

　　（一）切实履行职能，突出审计重点性。继续坚持全面审计，凡是与预算执行有关的部门、单位和使用财政资金的项目都是审计对象，突出抓好：一是重点审计对象。把组织预算执行的财税部门始终摆在审计的首要地位，加大教育、社会保障、民政、水利、城建等重点部门、重点资金的审计，加大财政投资项目、与人民群众息息相关的救济救助、收费罚款等热点、难点事项的审计，加大群众信访举报、人大、政府交办等事项的审计。二是重点审计内容。围绕财政管理制度改革的主要特点，在全面摸清预算执行情况的基础上，重点审计预算编制的科学合理性，预算调整项目，预算执行偏差大、影响年度预算平衡的项目，涉及财政体制变动和税收管理体制的项目，年度财政预留支出项目，预算项目中数额大且未细化的项目，列收列支项目，非税收入管理，政府负债和预算管理改革中部门预算、国库集中收付、政府采购执行等情况。三是重点整改内容。重点关注上年度审计发现问题的整改情况，审计提出加强管理的意见的采纳情况。

　　（二）明确审计目标，侧重关注绩效性。在做好财政收支的真实、合法性审计基础上，加强财政支出资金绩效审计，强化对资金项目支配权的制约和监督。一是要抓好财政专项资金使用效益审计。重点关注财政农业投入、科技三项费、教育、医疗卫生、社会保障等资金的使用效益情况。二是要抓好财政投资项目绩效审计。从项目立项、批复、使用、管理和效益等环节入手，对项目支出的目的、执行过程、效益、作用和影响进行全面的分析，对投入成本和产出效益定量比较查找项目决策、投资融资体制、建设管理等方面存在的问题，综合评价项目的经济效益、社会效益和环境效益。

　　（三）整合审计资源，丰富审计方式多样性。随着财政管理体制改革等财税政策及征管方式的变化、不少部门的垂直上划的实际，当前审计体制的局限性带来了很多弊端，也应该随之变化，审计机关应当调整审计方式，整合审计资源。一是实现审计信息共享性。涉及到上级返还补助等转移支付资金，上级审计机关可通过下级审计机关核查并上报审计结果，同时上级审计机关也可将上级下拨的专项资金来源渠道、资金额度等审计信息传递下级审计机关，以便下级审计机关全面掌握专项资金来龙去脉。二是将单行的“上审下”、“同级审”整合，实行“上下联合审计”方式。联合审计可以实现“上审下”权威性优势和“同级审”熟悉实情优势互补，既可节省审计成本，又可节省被审单位的人力和时间，避免重复审计，提高审计工作效率，同时还通过“上审下”加大跟踪问效问责力度，可促进“同级审”作用的发挥。三是丰富“交叉审”内涵，打破区域人员界限实行重点专项资金“跨区域组合审计”方式。实践证明，“交叉审”效果好于“同级审”，但也存在地方与地方关系方面问题，如能在一个地区内，将辖区内审计人员重新组合编组开展审计，其效果比“交叉审”还要好。四是在财政投资领域、资产评估等方面可以借助社会审计力量，在审计跟踪问效方面可以借助内部审计力量，充分利用其审计成果。五是比照税收属地征管的原则，上级审计机关也应将对国税等垂直管理部门的审计，授权给下级审计机关，下级审计机关负责报告工作，实现审计机关同唱政府大部门审计一台戏的和谐局面。

　　（四）统筹谋划布局，提高审计报告系统性。审计工作报告是审计成果的最终体现，直接反映审计质量高低，作为上人大常委会的报告则必须报告好预算执行审计工作情况，当年预算执行结果和其他财政收支情况怎样？审计提出怎样意见和建议？这就要统筹谋划好报告布局。一是篇幅要有适中的长度。报告篇幅过长，事无具细，作报告会占用大量时间，影响委员们审议；报告篇幅过短，显然报告的内容就很窄，又不能反映出预算执行和其他财政收支审计工作情况。二是内容要有适当的宽度。报告的内容在紧扣预算执行审计情况主题基础上，可结合《监督法》中人大常委会重点审议内容要求，将转移支付资金等审计情况编入报告中，同时还应将与民生息息相关、社会关注热点问题审计情况纳入。三是建议要有一定的高度。针对问题客观分析，综合评价，提出有见地、可操作的有利于政府及其职能部门管理和决策的意见和建议，使审计成果作用得到最大的发挥。

　　（五）加强人员培训，增强审计干部素质综合性。一是加强计算机审计OA与AO培训，促进推广应用审计软件，实现审计手段上层次、上水平。二是加强财政管理体制改革和新的财政政策等方面知识培训，促进审计人员知识更新，创新审计方式方法，提高预算执行审计能力。三是加强工程造价、评估等财政财务审计专业以外专业培训，优化审计人员专业结构，为绩效审计提供技术支撑，创建审计特色，丰富预算执行审计。四是加强审计人员写作能力培训，促进审计人员既能查、又能分析、还能撰写的能力水平提高，使审计报告最终能为审计工作服务，使审计成果得到最有效的运用。（作者：湖北省武汉市新洲区审计局张勤喜）

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