增值税全国转型可期

　　《财经》记者 王长勇

　　尽快在全国范围内推开增值税转型已是政府相关部门与学术界的共识；与此同时，全国人大正在做准备，将制定增值税法取代目前的增值税条例

　　一段时间以来，“尽快在全国范围内推开增值税转型改革”的呼吁，已不仅限于来自学术界。近期，全国人大、财政部、国家税务总局、国家发改委等官员的表态，显示政府部门对此已逐步形成共识。

　　《财经》记者获悉，增值税转型改革的下一步，是在继续推进东北老工业基地和中部地区部分老工业基地城市增值税转型试点的同时，加紧研究全国实施方案，尽快在全国范围内推开。

　　多重目标顾此失彼

　　增值税转型改革，即增值税由现行“生产型”变为“消费型”。其大意是，生产型增值税不允许扣除任何外购固定资产所含税金，消费型增值税则允许抵扣企业购进的固定资产中所含的税金。因此，采用消费型增值税可避免重复征税，减少税收对经济行为的扭曲，以发挥增值税“税收中性”的作用。

　　目前全世界有近140个国家和地区实行增值税，绝大多数采用了消费型增值税。中国于1984年试行增值税，选择了生产型增值税。因要以增值税替代当时的产品税，改革坚持了一项重要原则，即增值税替代产品税后，税负水平要基本保持原有水平，保证财政收入不出现大的波动。

　　此后，“保持原税负不变”也成为中国税制改革过程中坚持的一项基本原则。故此，1994年的税制改革时，正值中国经济处于投资和消费双膨胀，为抑制投资需求，生产型增值税得以继续。

　　兼顾稳定财政收入和抑制经济过热职责的生产型增值税，随着中国市场经济的发展，其固有弊端却日益彰显。因为外购固定资产所含进项税金不能抵扣，导致重复征税严重；不同行业的税负差异，抑制了企业技术创新、设备投资和改造，也影响了企业对资本和劳务的选择。

　　2003年10月，中共中央、国务院发布《关于实施东北地区等老工业基地振兴战略的若干意见》，提出“在东北优先推行从生产型增值税向消费型增值税的改革”。

　　随后，政府决定自2004年7月1日起，在东北地区开始增值税转型改革试点。东北试点方案，选择了八个行业扩大增值税抵扣范围，固定资产仅限于机器设备，且采取“增量抵扣”的办法。所有这些限制性规定，主要是担忧改革带来财政收入过大的减收。

　　政府进行增值税改革的最初计划，是在东北地区试点两年后在全国推开。而此后中国经济连年保持高增长，投资增速也始终保持高位。出于对经济转向过热的担忧，中央政府在全国推开增值税转型的动力锐减。

　　2006年4月15日，中共中央、国务院《关于促进中部地区崛起的若干意见》正式出台。经过中部各省携手努力争取，中央决定增值税转型由东北试点推广到中部六省，以作为对中部发展的一项支持政策。试点自2007年7月1日起开始。

　　中部地区的试点方案原则上比照东北地区试点的办法。但对具体行业范围进行了调整，即将东北地区纳入转型的军品工业和船舶制造业，调整为电力业和采掘业。同时，与东北地区不同，中部六省试点限制在选定的26个老工业基地城市，没有覆盖全部区域。具体试点办法与东北地区试点办法一致。

　　增值税转型改革的初衷和根本目标，是对增值税自身进行完善，消除重复征税，为市场经济运行提供公平合理的税收制度环境。但改革的同时，又赋予其支持东北地区和中部六省经济发展的责任。实施方案中限定了行业、城市，规定只对机器设备“增量抵扣”，这些限制性规定的目的，一是尽可能减轻对财政收入的影响，二是防止投资的过快增长。

　　“将税制改革和平衡区域经济发展、调控宏观经济结合起来，以取得最理想的结果。”这是政策制定者对这种改革模式的解释。

　　然而，实际效果并非如政府期望的理想。如选定行业和区域的做法，人为强化了增值税抵扣链条的断裂，使得抵扣变得混乱和复杂，导致滋生的各种避税、骗税行为让税务部门防不胜防。“增量抵扣”的规定使很多老企业难以受益，结果与政策目标相悖，而且“增量”的确定易受人为因素影响，其“审批”的特点增加了税收征纳环节的寻租机会。

　　为此，各级税务部门制定了一系列审批、行业划分、企业认定等配套管理措施和监控办法，导致试点地区税制变得繁琐和复杂(参见《财经》2006年第25期“增值税转型：中部地区之争”)。

　　专家认为，目前的增值税转型试点，显然是以此作为税收优惠政策，而增值税“税收中性”的本质和特点，是最不宜于作为税收优惠政策的。

　　最让政府担心的财政减收问题，实际数额远低于政府的测算。自2004年7月至2006年底，东北地区共抵扣增值税90多亿元，年均不到40亿元；而政府有关部门测算的数额为200亿元至300亿元。

　　期待全国范围内推开

　　考虑到目前分行业、分地区的试点带来众多新问题，政府部门的共识，是下一步增值税试点的推进，不再推广到其他局部地区，而应该在全国范围内推开。

　　一位财政部官员曾在一次内部研讨会上表示，“增值税转型试点不宜过长，否则将产生区域或行业间长时间税制不公平的现象，这不利于我国市场经济建立，也容易导致市场主体经济行为的扭曲。尽快在全国范围内推开增值税转型势在必行”。

　　对于增值税转型改革，政府相关部门与学术界已取得共识，即增值税转型，是对中国增值税制度的一次制度规范；同时，作为增值税应该努力保持其中性原则，保证税制的统一和规范。下一步推进改革方案的制定，将更多以满足完善税制的要求为准。

　　据悉，在全国范围内实施增值税转型改革的初步思路，是在现行增值税税率水平上，在全国范围内、对所有行业实现增值税转型，即允许新购入的机器设备所含进项税金予以抵扣。

　　为稳妥起见，改革前期采取增量转型办法，以利于准确了解改革对财政收入的影响程度。同时，为规范操作，宜采用直接抵扣的方式。对一些特殊行业，如采掘业和水电行业，可以考虑实行一定的特殊办法。

　　同时，清理和调整相关税收优惠政策。增值税转型后，原有在生产型增值税制背景下出台的税收优惠政策也将进行调整，以避免优惠政策的重复。主要包括进口机器设备免征增值税的政策、外商投资企业购买国内产品增值税退税政策、对部分行业和产品的增值税即征即返和先征后退等政策。

　　在全国推行转型改革之前，还将对目前的增值税转型试点方案进行完善。一是转型试点将适时扩展到所有行业；二是将“增量抵扣”调整为“全额抵扣”；三是将“先征收后退税”转变为直接抵扣办法。

　　立法回归正途

　　在推进增值税转型改革的同时，另一个趋势是对增值税条例及其实施细则进行适当修订，为增值税立法创造条件。

　　现行《增值税暂行条例》于1993年12月13日由国务院颁布，1994年1月1日起施行。《财经》记者获悉，全国人大正在做准备，将制定增值税法取代目前的增值税条例。

　　上世纪80年代，全国人大及其常委会先后两次对国务院作出授权立法决定，一是在1984年，授权国务院就改革工商税制发布有关税收条例；二是在1985年，授权国务院在经济体制改革和对外开放方面可以制定暂行的规定或者条例。当时这样做，其目的是提高立法效率，以适应快速发展的经济；且改革开放过程中不断出现新情况，授权立法也便于灵活调整。

　　但是，专家认为，增值税条例实施已十多年，目前的经济环境、交易情形、征纳税环节等与当时的立法背景已有很大区别，条例及其实施细则已无法适应现实的需求；而且以有关增值税的各个行政规章来实现增值税领域的规范和调整作用，一方面降低了增值税法律规范体系的严肃性和权威性，另一方面彼此之间在适用上也存在矛盾。因此，统一各类规范性文件，制定增值税法具有重要的现实性。

　　“税法由行政机关制定条例不符合税收法定主义。”中国政法大学宪政研究所所长蔡定剑对《财经》记者表示，《立法法》出台后，意味着上世纪80年代全国人大及其常委会对国务院授权立法决定的终结。

　　2000年3月15日，九届人大三次会议通过《立法法》，自2000年7月1日起施行。《立法法》第八条规定了只能制定法律的事项，其中包括基本经济制度以及财政、税收、海关、金融和外贸的基本制度。

　　中国财税法学研究会会长刘隆亨表示，将税收条例上升为法律是税制改革的重要内容，但需逐步进行。中国税收收入以流转税为主，在增值税、营业税、消费税、关税等流转税中，增值税所占比重最大，因此，首先将增值税条例上升为法律意义重大。

　　2006年，中国国内增值税收入为12894.6亿元，占全国税收收入的比重为34.3%，为第一大税种。

　　关于增值税法的立法进程，全国人大财经委官员告诉《财经》记者，现在各方面在讨论沟通，这首先需要列入全国人大立法规划。“明年3月全国人代会后，十一届全国人大将制定公布五年立法规划。”-