地方审计机关经费“短腿”制约审计事业发展(07-12-7)

　　当前，由于客观上存在的财政供应能力有限以及审计机关经费保障尚未纳入法制化轨道，使得审计经费紧张问题几乎成了制约审计机关特别是基层审计事业发展的“瓶颈”。在一些地方，审计机关除了完成一些政府交办的审计任务外，其他的时间都要“积极”筹备自身“口粮”，为“找米下锅”而奔波忙碌，对上级审计机关统一组织的专项审计和必审项目，已是应付了事或无瑕顾及。这种状况已经严重影响审计事业特别是基层审计事业的健康发展和审计监督作用的有效发挥，必须引起有关部门的高度重视，并采取切实可行的措施加以解决。一、地方审计经费欠缺由来已久某市审计局在一份《地方审计机关在依法审计中有关问题的思考》内部报告中透露：地方审计机关存在独立性缺失、强制措施弱化、经费严重不足和人员严重短缺等问题。显而易见，当前地方审计机构面临的尴尬窘境带有一定的共性和普遍性。某自治区审计厅发布的《关于进一步加强我区地县审计工作的几点意见》中显示，该区审计机关工作经费普遍得不到保障。由于财政困难，该区80%的地县审计机关开展审计工作的基本经费没有列入预算给予保证，主要依靠临时安排解决。审计厅每年都要挤出一部分经费，补助一些县市维持正常的审计工作。经费不足已经影响到了审计机关的正常工作。同时，全区审计机关工作办公场所拥挤，工作设备简陋。地县审计机关与政府各部门综合办公居多，近几年经过审计厅与当地党委、政府协调，部分县市审计机关的办公条件虽有所改善，但大多数单位办公场所拥挤的问题依然没有得到缓解和根本解决。在办公设备方面，复印机、打字机、计算机等基本办公设备数量少，普遍已经老化。由于地方财政难以保证和解决审计经费，“老掉牙”的设备长期得不到更新，审计信息化和计算机辅助审计也就无从谈起，无法落实。据有关资料分析，在我国县级审计机关经费保障情况较好的不足三分之一，而较差的在三分之一以上。种种迹象表明，审计经费缺口较大已成为当前我国审计机关主要是基层机关建设存在的突出问题之一，且问题由来已久，亟待解决。虽然《审计法》中明确规定，要求将审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，经费由各级政府财政部门予以保证。但实际情况是审计机关同一般行政机关相比，工作虽有特殊性，但并没有享受到任何特殊的待遇，在地方财力紧张的时候，审计经费很难得到保证。一些县级财政部门只保障审计机关的人头经费，有的人头经费都难于保证。一般情况下，交办审计事项，却很少“交办”项目所需经费，而任务必须不折不扣按时完成。既没有经费来源，也没有罚没收入，又没有增拨项目专项经费，所带来的大量审计项目经费支出，审计部门只能“眼睛向内”或“眼睛向外”的“广开财源”，迫于无奈，便想方设法“自我消化”，不得不委曲求全与被审单位搞好所谓的“关系”，以“赢得”被审单位的“理解”和“支持”。事实上，在审计经费相对紧张的情况下，各级审计部门在完成中央、省、市、区下达的审计计划项目之外，还要完成地方党委、政府临时交办的审计事项。在不少地方党委、政府领导看来，政府部门不只审计一家，要平衡全局，不能对审计“特殊”和“额外”的照顾，所以《审计法》中明确规定的，要求将审计机关履行职责所必需的经费列入财政预算，经费由各级政府财政部门予以保证，在不少地方也就成了一纸空文，成了美丽的“画饼”。二、经费欠缺严重制约审计事业发展经费欠缺对审计事业的影响是十分明显的。一是制约了地方特别是基层审计机关监督职能的发挥。有的县审计局只有几个人，一年的经费只有区区十几万元，更别提给审计人员配备笔记本电脑等现代化的硬件设备。而他们要审计的单位却有几十上百个，甚至更多，实施有效的审计监督的难度可想而知。结果这些县级审计机关碍于人力、财力和时间，对被审计单位都是匆进快出，草草了事，很难把问题查深查透，很难真正发挥审计的监督作用。二是制约了依法审计的力度。在现行财政体制下，多数县级财政是吃饭财政，部门经费不足是一种普遍现象，只不过程度不同，根本不可能得到保证。审计经费的解决也不能例外，存在较大的不确定性。审计机关为了争取经费，在某些方面不可避免地进行“权钱”交易。以财政同级审为例，财政部门是财政同级审过程中审计监督的主要部门，审计机关与财政部门是一种监督与被监督的关系，双方不应该存在部门或个人的任何利益关系。但由于财政部门具有编制预算、安排各部门经费的职能，一些县级审计机关认为，经费能否得到较好解决，很大程度上取决于审计机关同财政部门的“关系”。这种认识的存在导致一些县级审计机关为顺利解决自身经费而不愿得罪财政部门，不愿因同级审而影响与财政部门的关系，从而在一些问题上的定性、反映和处理方面作出不适当的“退一步海阔天空”的“忍让”，由此严重制约了依法审计的力度。三是制约了审计信息化建设。审计信息化建设对于审计工作的开展至关重要，但由于审计机关的经费由同级财政提供，基层财政尤其是贫困山区县（市）财政更困难，导致许多地方审计信息化建设所需经费长期无法落实。还有一些审计机关千方百计筹集资金购买了计算机设备、部分审计软件，但却苦于经费等问题，无力让审计干部参加各类知识培训，设备成了“聋子的耳朵——摆设”。三、解决经费紧张问题需多管齐下当前，解决审计经费问题，首要的是要通过高质量的审计，来进一步树立审计权威，提高审计地位，以引起各级党委、政府领导的高度重视和支持。在这方面，有不少市县审计机关都有成功的经验和做法。作为上级审计机关，也应该上下沟通，尽可能帮助基层审计机关解决一些迫切需要解决而又力所能及的问题。实际上，各级地方财政也要考虑到审计的特殊情况，在经费问题上适当给予倾斜。各级审计机关的经费(包括经济责任审计、建设项目审计及教育培训)应当切实列入本级财政预算。为保证审计监督的客观公正性，各地要严格按照《审计法》的规定，将审计机关必需的办公、出差、设备购置等正常工作经费，列入本级财政预算，予以重点保证，逐步解决好审计经费紧张问题。要从根本上解决审计经费问题，仅有上述“弹性救济”方式显然是不够的，尚需从体制上寻求解决办法。一是以更加明确的法律形式确定审计业务经费的保障标准。现行《审计法》关于审计经费由同级财政予以保障的规定过于笼统，不便于实际操作，应当就此问题作出更为详尽的规定，进一步以法律形式予以保证。二是改进现行审计经费预算编报制度，将审计经费单独列入财政预算。2000年，经国务院同意，审计署及派出机构首先实行了审计经费全部由国家财政负担的办法，这对于维护审计机关的独立性，保障审计机关依法有效地履行审计监督职责，具有重要的现实意义，的确是个好办法，应上行下效，推而广之。为了更好地保证审计机关依法独立履行审计监督职责，从体制上理顺审计机关与财政部门的关系，切实解决审计机关履行职责所必需的经费，应逐步改进现行审计经费预算编报制度，即参照和借鉴国际上通行做法，先由审计机关根据职责、任务和计划及定员定额标准编制预算草案，无须政府审批，由财政部门在本级年度预算中单独列示，报经本级人大常委会批准后执行。三是改革审计管理体制。建议地方审计机关实行省级行政垂直管理。就是省级审计机关在省政府和中央审计机关领导下工作，市（县）区三级审计机关实行省厅派出制，工作、人员、经费实行省级垂直管理，经费由省财政保障。这种体制是一种现行法律体制的完善，也有利于提高审计工作的独立性和审计工作效率。基层审计机关的困境是共性的、普遍性的，这个困境来自于地方财力的制约，又受制于体制的约束。在目前情况下，地方财政很难保证审计经费的落实，那么，地方审计机关经费保障难就不可能得到有效缓解。对基层审计机关而言，在体制问题一时还不能完全解决的情况下，更需要做到“审有所为”，“审必作为”，通过自身努力适当解决和缓解审计经费保障难的问题。（作者：江苏省张家港市审计局 朱建中）

　　（本文内容仅为作者个人观点，不代表任何