取舍有度 张弛有道

　　□ 本报记者 夏祖军 王涛 范小花

　　广东有钱。继2005年经济总量迈上2万亿元大关后，2006年又达到2.6万亿元，全省地方一般预算收入也随之突破2000亿元，连续16年位居全国各省份之首。

　　广东又很缺钱。随着经济发展的平稳增长和收入基数的增大，财政收入处于相对平稳的趋势，而为了实现改革和各项事业快速协调发展，特别是满足日益增长的公共财政支出需要，财政支出面临的压力在逐渐增大。

　　如何解决“有钱”和“缺钱”的矛盾？正如俗语言：张弛有道，方得长远。广东财政以科学发展观为统领，在不断做大财政“蛋糕”的基础上，积极调整财政支出结构，把有限的财力用到最需要的地方。为此，在完善以部门预算为中心的收支管理体系、保障公共财政支出大幅度递增的前提下，通过一系列制度创新，广东财政探索建立起了以绩效评价、行政事业资产管理和财政监督为一体的具有广东特色的财政支出管理体系，保证了财政资金使用的安全性、规范性和有效性。

　　把钱花到刀刃上

　　中共中央政治局委员、时任广东省委书记的张德江在广东省第十次党代会的报告中指出，回顾广东五年来的工作，成绩来之不易。其中，主要的六点体会之一是办好广东的事情，必须关注民生、让成果惠及全省人民。广东省委、省政府是这样部署的，广东财政也是这样贯彻落实的。广东省肇庆市睦岗镇兰龙村的吕二妹便是广东财政大力投入民生的典型受益者。

　　吕二妹家偌大的

客厅里只有一台老旧的电视机，可称得上家具的只有一张木制长椅。她的邻居向我们讲述了多年来尿毒症如何剥夺了她的劳动能力，把这个家变得一贫如洗的情况。但是，贫困的家境并没有摧毁吕二妹对生活的憧憬，因为，不幸的吕二妹，赶上了好时光。作为兰龙村的低保户，她家享受到了政府送来的诸多惠民政策。来她家时，我们走的是政府出钱修建的乡村公路，一直通到她家门口。和想象中的低保户不同，这是一座新盖起来的水泥砖瓦结构的新房，比有些村民的房子还要好。一旁的睦岗镇副镇长朱碧玲介绍说，2004年，村里拿出2.4万元钱帮助吕二妹盖起了这个总面积70平米的新房，她家只出了4000块钱。她爱人身体也不太好，依靠后山的几亩地，全家一年的收入也就3000多元钱，加上两个小孩，年人均收入只有700多元，远远低于全村4600元的年均水平。

　　多年来身患尿毒症，已经让她虚弱到连站立都很困难。为了治病，光今年的透析费就花了1.6万余元。好在有新型农村合作医疗政策，政府给她报销了6000多块钱，民政部门又追加了500块钱的特困救助。依靠政府的帮助，吕二妹的生命维系下来了，但高额的医药费让她的全家陷入了极度贫困。村里把她家列入低保户，全家每月可以享受财政提供的230元农村最低生活保障，基本的生活有了着落。

　　保障的意义在于救急，真正能改变命运的是教育。吕二妹的两个孩子都享受到了免费义务教育，姐姐12岁在读六年级，弟弟7岁读二年级。

　　幸运的不止这两姐弟。从2006年秋季开始，广东省1025万义务教育阶段的学生都享受免费教育，为此省级财政拨出专款18.08亿元。包括食宿在内，120元左右就可以满足一个普通的九年义务制学生一个月的在校消费。

　　“老百姓说，把钱用到教育上，是真正得民心。”河源市和平县教育局局长黄伟平告诉我们，教育从来都是公共财政支出的重中之重，在和平县尤其如此。“我们县虽然穷，但是我们做教育的没感觉穷。”他算了一笔账：2002至2006年间，和平县进行中小学布局调整，几年间光省级财政就给了3080万元。全县有8000多个教师，而去年全年全县的财政收入才8000多万元。按每个老师年薪2万元计算，两年的财政收入才够全县老师一年的工资，即便如此，教师工资都是按时发放，从来没有拖欠。

　　“除了看得见的资金投入，隐性投入更多。短短两年间，和平县光教育征地就达12万平方米，目前这些地的市场价已经达到2000元/平米。”和平县财政局局长周才旺欣喜地说，巨大的投入换来丰硕成果，去年全县考上643个本科大学生，全县每万人中有近14个考上本科生，而在前两年，这个比例连万分之十都不到。

　　“近几年，随着经济实力的进一步增强，广东省不断加大在公共服务领域的投入。”广东省财政厅预算处处长沈梅红介绍说，2006年是广东调整优化支出结构、全面构建公共财政体制的重要转折年，省级新增财力主要用于教育、农村公共卫生等公共支出。据统计，2006年用于提供全省公共服务、发展公益事业的支出，占省级财政总支出的41.56%。2007年上半年，在全省一般预算支出项目中，重点支出增幅均高于一般预算支出增幅。其中，教育支出完成225.96亿元，比去年同期增长26.75%；农林水事务支出完成51.38亿元，比去年同期增长26.01%；医疗卫生支出完成46.35%，比去年同期增长23.72%；城乡社区事务支出完成88.97亿元，比去年同期增长21.74%；社会保障和就业支出完成115.98亿元，比去年同期增长20.37%。

　　花出的钱都要落到实处

　　钱花出去了，能否落到实处是关键。这里面，加强资金监督是一个前瞻性的课题。近年来，借助国库集中支付等改革，广东财政对农业、教育、医疗卫生和社会保障事业等方面的投入，多以直接支付的方式发给个人。

　　“省级资金直接拨付到个人，传统的自上而下的监督方式对这部分资金的监督作用有限。我们现在采取的办法是实行从下往上的监督模式，从个体中抽样，并根据抽样检查，由个体到总体进行科学分析，及时发现问题逐层往上追溯，反证各个环节中的制度建设、程序管理和资金安全现状。这就是财政资金垂直跟踪监督工作系统。”广东省财政厅监督检查办公室主任辜东方解释说。

　　据他介绍，2006年底，在财政资金垂直跟踪监督工作系统内，监督办检查小组查获了一起农机具虚假补贴案。国家对农民购买农机具是有补贴的，为了解这项惠农政策的执行情况，检查小组来到一个县的农机站，询问一共卖了多少台，都卖给谁，然后找到其中的一些农民，查农机发动机号，询问农民拿到多少补贴。最终发现，有些该给补贴的没有给，被一些农机站截留了。同样的问题出现在新型农村合作医疗制度执行中，有的乡镇搞假发票、假病历，虚假报销几万块钱。

　　辜东方对我们说，这在农村是不得了的事情，从中说明一个问题，财政资金的使用可能有漏洞，每一个制度出台都会被认为几乎是完美的，但在具体执行过程中总会发现新的问题。财政监督的职责就在于发现这些问题，并不断完善制度。

　　是这么个理，但对这部分资金的监督是个很耗精力的、也是难度很大的活。目前辜东方领导的监督办是8个人干10个人的活，工作压力可想而知。曾经想到过增加人手，但面对一年几千亿元的财政支出，多少人才算够？关键还是理顺机制。如何解决人手不够的问题？借助社会中介力量是个选择。辜东方颇有心得地说，“很多工作都可以找中介组织来做。这当然会有一个保密问题，财政不仅是财政资金那么简单，党政机关的政策意图总在资金后面。为了最大限度地保密，我们把一个工作流程分解成几块，交给不同的中介组织去做。”

　　财政资金垂直跟踪监督，更多的是对外监督。为了提高依法

理财的水平，保证财政资金支出分配的公平与效率，使业务流程的每一个环节都能得到有效监督，广东省财政厅还推行了内部循环监督工作系统。

　　“内部循环监督工作系统的核心理念，是在

财政部门内部建立多层次循环监督系统，在财政机关内部建立分工制衡的内部控制制度和有效的内部自我业务监督制度，明确财政监督工作是财政机关各业务部门和监督部门的共同职责，必须共同参与，各负其责。”辜东方进一步解释说，内部监督工作不能只由监督部门一个来做，业务处室内部应该有自我监督，业务处室之间也应该有相互监督，而监督办和绩效评价处对每一个业务处室进行监督。这就是内部监督的三个层次。

　　可不要小看了这个内部循环监督工作系统。有了这个监督机制，广东省财政厅具有分配职能的处室就感觉到有一双无形的眼睛在盯着，要是年底检查时本系统资金管理出问题多了，不仅脸上挂不住，也难免受到厅领导批评。所以，在年初分配资金时，他们较往年多了一份谨慎，平时检查工作时也更加认真了。

　　财政资金垂直跟踪监督系统，内部循环监督工作系统，再加上省级财政专项资金监督工作系统和重大公共项目全过程监督工作系统，共同构筑了广东财政新的监督机制，保证了财政花出的钱都落到实处。

　　“效”字当头把住专项资金

　　在财政资金使用中，最容易出问题的是数额越来越大的专项资金。为了管好这部分资金，广东省财政厅从2003年8月开始实行财政支出绩效评价试点工作，并在2004年成立了全国第一个省级财政部门绩效评价机构。

　　说起这个机构的成立，广东省财政厅绩效评价处处长卢小娟讲了这样一段小插曲：“这个处的成立跟省委、省政府重视绩效评价工作是密不可分的。广东的民营经济发展和浙江相比有一定的差距，2003年按照省委、省政府的决策，省财政拿出4.2亿元资金支持全省14个民营科技园建设项目。根据刘昆厅长的指示，我厅对这笔资金的使用情况做一个绩效评价，评价结果出来后，得到了省委、省政府的高度重视和充分肯定。为了使财政支出绩效评价工作制度化、长期化，省财政厅于2004年成立了这样一个专施评价职能的机构。”

　　谈到为什么要实行绩效评价，广东省财政厅厅长刘昆认为，开展此项工作的大背景是广东省已经从计划经济时代的建设型财政转为公共财政。他说，公共财政是面向群众的，在财政资金公共化的前提下，对财政资金的使用效果进行考核评价，然后再反馈回来影响财政的预算，是非常重要的。财政活动实际上是政府行为的货币化，从资金的流向可以看到政府的行为，通过对资金进行评价，让所有结果显示出来，倒回来为政府的决策做好服务工作。所以，基于绩效的预算管理(绩效评价)的意义不仅仅在于管理手段本身，而在于能够为党委政府所有行政行为提供财力上的支撑，把它落实得更好。

　　在实行绩效管理以前，各地、各部门在财政资金管理方面普遍存在“重分配、轻管理”、“重投入、轻产出”的现象，支出的效益意识比较淡薄。同时，财政资金的一大特点是供给永远满足不了需求，怎样约束不断膨胀的资金需求，用最少的钱做更多的事，需要建立一个以绩效为导向的管理机制。而实行绩效评价制度则是通过建立全方位的追踪问效机制，对财政支出的预算、执行、反馈等关键环节进行全程监督和评价，形成“科学预算——高效执行——问责监督——结果反馈——影响预算”的循环监督互动的新型财政支出管理模式，从而在根本上消除传统财政资金管理模式的弊端。

　　从2005年开始，广东省全面铺开省级部门预算单位对财政支出项目资金使用情况进行自我绩效评价工作，每个预算单位必须对省财政投入资金500万元以上项目或跨年度项目进行绩效自评，并向财政部门提交自评报告，财政部门对自评报告进行复核审查。对重大项目，由省财政厅会同有关部门对项目进行重点评价。同时，积极探索开展第三方评价试点工作，引进专家组及中介机构作为第三方，以保证评价工作的科学、有效、客观、公正。

　　经过绩效评价，广东省财政厅发现2003年全省中小学布局调整项目资金的使用达不到预期效果，按照专家组的建议，及时将该项目资金与另外一笔资金共6亿元，全部调整使用方向。在实施过程中，广东省把这一项目今年和去年的资金以及预拨明年的资金共19亿元整合，铺开全省中小学危房改造，一共改造面积550万平方米，一次性解决了全省义务教育阶段所有学校的危房。

　　广东绩效评价的一大特色是开展广泛的自评。“这主要是解决评价覆盖面问题。如果光靠财政部门的力量进行评价，一年做不了几个项目，评价面很窄。而开展自评，评价面就会广很多。同时，部门使用了财政资金，也有义务交待一下资金的使用效果。此外，由于财政支出包罗万象，每一个预算部门都有自己的工作特点，通过开展自评，鼓励各部门单位运用适合自身情况的指标进行评价。”卢小娟介绍说，财政部门通过采集、汇总各部门制定的专业指标，不断充实完善绩效评价指标体系。

　　有一个形象的比喻，说财政部门搞绩效评价是在“革自己的命”。建国将近60年，传统的理财理念是，把钱分了，把家底糊弄平了，大家就平安了。现在是分完钱了，还要去问一下钱花得怎么样，无形中让自己多了一份规范理财的责任。但惟有如此，才能把财政工作不断地推向科学、透明、有效。工作在绩效评价第一线的卢小娟对此深有感触：“刚开始搞绩效评价对大家的震动很大，因为这完全颠覆了以前的财政管理模式，也触及了很多部门利益。但是随着该项工作的深入开展，大家的观念慢慢就发生了变化，也都愿意主动配合了。让部门单位普遍树立起以绩效为导向的用财观念，这一点非常重要。”实践证明，经过几年的实践，各预算单位绩效观念和责任意识逐步增强，更加关注资金使用效益，用款也更加慎重和规范了。据统计，省级各单位2006年预算新增请款比2005年减少了30亿元。