法律先行是社保体系完善的前提

　　11月28日，国务院常务会议讨论通过了《社会保险法》草案，标志着我国社会保障立法进程又迈进了一大步。作为社保体系的核心法律，新草案将涵盖养老、医疗、失业、工伤和生育五个保险领域。

　　我国社会保障改革已延续十几年了，但基本法律的缺位，使这一改革始终缺乏“尚方宝剑”。现代社保体系在中国的发展，与市场化转型密切相关，在与计划体制相应的、传统板块式社保制度被触动后，需要进行重大改革来维系国民福利和社会稳定。1990年代，与社保改革相关的一系列立法活动开始出现，如《劳动法》、《老年人权益保障法》等，以及国务院1991年通过的《关于企业职工养老保险制度改革的决定》，都构成了社保体系的立法基础。

　　然而，十几年过去了，虽然社保改革取得了重要成就，但与让公众分享经济发展成果、构建

和谐社会的目标相比，还远远没有达到要求，其原因之一，就是立法基础的不完善。现有对社保的法律支持，以行政法规、部门规章及地方法规为主，法律法规数量少、层次低，立法分散，难以形成体系，尤其缺乏综合性社会保险基本法，这使得国民福利保障只能通过行政手段，弱化了社会保障体系的严肃性和运行效率。

　　现代市场经济国家通过法治化来保证政府为公众服务，其中社保立法本质上是为了明确规定政府的责权。从此角度看，现代社保立法的原则，除了增加政府的职责，更要明确限制政府的权力，避免以社保名义侵害国民福利的政府行为。1883年，德国颁布《疾病保险法》，标志着以社会保险为核心内容的现代社会保障制度的诞生。1935年，美国国会通过《社会保障法》，促使社会保障制度在美国得到全面实施。如今，欧美各国的社会保障制度已经进入成熟阶段，无论是“福利国家”的北欧模式，还是政府与市场结合的美国中间模式，或者“完全积累制”下的拉美模式，虽然各自都有不如人意之处，但毋庸置疑地已经成为现代社会的基石。

　　我国多年社保改革举步维艰，但值得庆幸的是，《社会保险法》已呼之欲出，或许将带来一个全新的中国特色社保制度的改革时代。当然，为了弥补我国社保改革的法律缺位，不仅需要尽快出台《社会保险法》，还需要一系列单项法律和实施细则的配合，由于涉及众多主体的利益，这一立法过程必然困难重重。需要强调的是，制定这些法律，根本目的是为了以法治来保障国民基本福利，其中应该充分贯彻几个原则。

　　首先，应在立法精神中充分体现社保的制度化特征。所谓制度化，表明社保不仅是经济制度，而且是政治和社会制度的核心要素。改革开放带来经济总量的迅速增长、富裕阶层的规模增加，而收入两极分化和贫困问题也更严重。社保制度是面向中低收入阶层的制度，目的是为了尽可能使国民分享国家强大的成果，只有上升到如此高度，才能使社保改革真正被各界重视起来。其次，也应借此尽快强化社保体系的法律化特征。相关政府条例和部门规章是不可能真正约束政府自身权力的，以法律替代行政规章，是我国社保改革的出发点。如果有人担心，通过法律会使政府在社保方面套上“财政枷锁”，那么我们认为这个枷锁是必需的，只有这样才能促使政府在首先保证社保支出的基础上，通过其他收支结构优化改革来实现公共财政的意义。

　　此外，社保立法也应体现出全民化。这要求立法过程不仅是部门主导推动，而且要充分向社会听证，使切身利益相关的大众都尽量参与。同时，全民化还意味着要以法律手段来保证大多数国民被纳入保障体系。人们只看到发达国家“福利国家”带来的财政困境，却没看到这对于许多国家向现代社会平稳过渡的意义。在转轨中的当前特定阶段，为了真正实现社会和谐，普惠的福利保障是理应承受的成本，要想直接跨越发达国家社保制度的发展历程，是不现实的。