行政事业单位资产进场交易从头越

　　《上海国资》记者 施征

　　目前财政部的文件均未对行政事业单位国有资产处置进入产权交易市场做出明确规定

　　产权交易机构已逐渐担负起了行政事业单位国有资产守门人的角色。

　　近日，北京市财政局发出《关于加强北京市市级行政事业单位国有资产处置管理工作的通知》(以下简称《通知》)，从10月1日起，北京市行政事业单位的国有资产处置一律在北交所公开进行，并且交易价格需经专业机构评估或财政部门审核，不能再自作主张一卖了之。

　　据了解，目前江苏等其他地方产权交易机构也已陆续规定行政事业单位资产处置需进入产权市场。

　　业内人士人为，此举将进一步杜绝行政事业单位随意处置资产的现象，同时也将极大地丰富产权市场的交易品种，为产权市场未来的发展注入新的活力。

　　规范进场难度不小

　　据统计，目前行政事业单位资产占到全国国有资产的1/3，但一直以来，行政事业单位的国有资产却没有法定的公开交易场所，在资产处置环节，由于缺乏规范的处置程序和处置方法，随意处置资产的现象较为普遍，导致了资产流失。

　　上海产权交易管理办公室主任沈立群对记者表示，虽然3号令原则上规定了国资应该进场交易，但目前产权交易进场的覆盖面仍然不够广，进场的主要为企业资产。同时,由于产权市场的标的物具有非标准性，流动性不强，所以往往很难融入统一的市场。

　　大量由政府行政事业单位使用的国有土地，过去一向都是通过上级划拨分配方式无偿取得，也不在资产记录上以价值形式体现；政府行政事业单位为数不小的房产，有些已经实际转为经营型资产，名义上却大都仍旧笼统地归在“公益型”资产体系内。政府部门既当“裁判”又当“运动员”，必然导致市场混乱，引发许多社会问题。

　　事实上，行政事业单位国有资产是国有资产的重要组成部分，是政府履行社会管理和公共服务职能的物质基础。而人们对国有资产的认识和管理往往偏重于国有企业经营性资产，对行政事业单位国有资产关注很不够。

　　沈立群指出，虽然这几年各地国资委加强了对行政事业单位资产“非转经”的管理，但由于这些资产仍为条块管理状态，有关工作主要还是依靠行政事业单位的自觉性进行。

　　目前许多行政事业单位面临着关、停、并的改制情况，这些单位的办公楼、土地等资产处置其实都应进入产权市场。

　　据了解，在北京市财政局下发的这份《通知》中，明确规定了3类资产在处置时必须到北交所进场交易，包括房屋建筑物及附属设备、设施，机动车及财政部门要求集中处置的资产，单价原值10万元、批量价值原值在20万元以上的资产以及财政部门另有规定的资产。

　　与其他进场的企业国有资产相同，《通知》规定行政事业单位国有资产首次挂牌价格不得低于经核准的资产评估结果，经公开征集没有产生意向受让方的,可以在不低于资产评估结果90%的范围内重新确定挂牌价格，拟确定的挂牌价格低于资产评估结果的90%时，需报财政部门审核批准。资产处置的最终交易价格不得低于挂牌价格，也不得使用打折、优惠等附加条件。

　　尽管如此，江西省产权交易所总裁任胜利对《上海国资》表示，要规范行政事业单位资产进场难度比管理国企资产大得多。江西省很早就出台了有关规定，要求行政事业单位资产进场交易，但在具体实施过程中往往要做很多工作，效果并不是很理想。

　　目前各地行政事业单位资产一般由机关事务管理局统一管理，同时委托其他主管部门管理各下属单位的资产。 尽管各地政府这几年有意对行政事业单位进行“横向到边，纵向到底”的改革，并在国资委内部设立了相关的职能部门，但国资委对这部分资产的支配能力并不强，要规范行政事业单位资产进场转让更加不易。

　　现行国有产权处在纵横分割下的委托代理体制中：纵向主要有中央、省、地级市、县4级委托代理体制，横向主要有各行业主管部门(土地、矿产、林业、水利、行政事业、国防等)的条形委托代理体制。这种行政体制对产权市场规范发展的负面影响在区域较大的省(区)更为明显。

　　我国这种行政体制对市场机制的发挥具有一定的约束作用，妨碍公平竞争、设置行政壁垒、行业垄断和地区封锁等非市场化行为在一定程度上制约着全国市场的统一，也影响了现代市场体系的建设。

　　另一方面，沈立群认为目前规范事业单位资产进场交易还面临其他困难，像医院、学校这样的事业单位产权很多已不属纯国有性质，政府拨款、内部市场化、债务关系等问题错综复杂，这也是现在面临的新问题。

　　但从实质上说，事业单位转制与国有企业改制相比有很多相同的共性要求，同时又有其独特的个性特征。事业单位转制中的产权转让环节也是如此。事业单位转制的过程实现进场交易，按照产权市场的交易规则办事，应该是保证事业单位转制的一个重要步骤。

　　制度尚待明确

　　我国第十一个五年规划《纲要》中已经提出，要“建立健全国有金融资产、非经营性资产和自然资源资产等监管体制，防止国有资产流失。”“进一步打破行政性垄断和地区封锁，完善商品市场，健全资本、土地、技术和劳动力等要素市场。规范发展产权交易市场。”

　　实践证明,市场制度能够通过其规则和程序把“三公”原则充分体现出来。这是因为市场制度内在的价格机制可以在交易中发挥主导作用。价格机制能够尽快施加给交易主体和激励当事人，产生活跃市场的动力,同时又能够通过价格机制对稀缺资源进行有效配置。

　　产权交易市场有一套完整的程序和规则，它已经成为一个较为规范和比较成熟的市场，正朝着资本市场的纵深层次发展。产权市场能够为进场交易的交易品，提供足够大的空间并实现其高效率配置。

　　任胜利认为，行政事业单位的国有资产与企业国有产权一同进入产权交易市场交易，是实现市场原则和市场交易方式的现实选择，更是一种降低交易成本的制度安排。

　　但目前财政部的文件均未对行政事业单位国有资产处置进入产权交易市场做出明确规定，与党中央、国务院有关国有产权交易进入市场的大政方针和总体方向不一致。

　　2006年财政部颁布的《行政单位国有资产管理暂行办法》(35号令)、《事业单位国有资产管理暂行办法》(36号令)，对规范和加强行政事业单位国有资产管理、合理配置国有资产、防止国有资产流失做出了相关规定。

　　其中35号令第32条规定:“行政单位国有资产处置应当按照公开、公正、公平的原则进行。资产处置与置换应当采取拍卖、招投标、协议转让及国家法律、行政法规规定的其他方式进行。”36号令第28条规定:“事业单位国有资产处置应当遵循公开、公正、公平的原则。事业单位出售、出让、转让、变卖资产数量较多或者价值较高的，应当通过拍卖等市场竞价方式公开处置。”

　　35和36号令虽然提出处置国有资产可供选择的交易方式(拍卖、招投标、协议转让等)，却并没有规定在什么地方采取上述交易方式。拍卖只是产权市场交易的一种方式，采取拍卖方式处置国有资产并不等同于进入市场。

　　任胜利认为，在目前的体制下，只有呼吁财政部尽快参照3号令和吸收相关省、直辖市政府已经出台的关于行政事业单位国有资产转让的规定，对35号令和36号令涉及国有资产转让的规定进行补充，明确凡是行政事业单位的国有资产都要进入产权交易市场规范进行，降低交易成本，促成全国产权交易大市场的尽快形成。