基层预算执行审计存在的主要问题及对策（07-11-14）

　　随着我国社会主义市场经济体制下公共财政框架的建立，财政预算体制重大改革给审计带来了挑战。特别是新修订的《审计法》和《监督法》实施，将对预算执行审计的工作目标、内容，审计的方式产生深远的影响。基层预算执行审计面临许多迫切需要解决的问题。

　　（一）审计目标定位不高。《审计法》规定审计机关应依法对各级人民政府及其各部门的财政收支真实、合法和效益进行审计监督。因此，监督财政收支真实性、合法性和效益性也就是预算执行审计目标。现阶段基层的大多数审计机关把预算执行审计目标主要定位在真实性、合法性上，在审计中，把核实财政收支、摸清家底、揭示问题作为审计具体目标，而对预算的编制环节关注不够、对预算支出的结构分析不够、对财政支出的效益性重视不够等等。对预算管理和效益性考虑就少一些，这是与我国现行财政体制是紧密相关的。在财政“大包大揽、重支轻管”的情况下，财政收支中违纪违规问题多，人大、政府较重视“钱”是否用在规定的用途上，预算执行审计将审计目标定位在“真实性、合法性”上是一种现实的必然选择，随着公共财政体制逐步建立，部门预算、国库集中支付和政府采购制度建立和推行，财政收支行为逐步得到规范，而财政资金使用效益情况如何，是否达到预期的效果，就成了人大、政府特别关注的问题，审计部门就必须围绕财政支出效益做文章，预算执行审计的目标应逐步由真实、合法性向效益性转变，这也是审计机关在今后财政审计发展中的必然选择。

　　（二）审计的范围及内容不全面。这突出表现在受审计体制和审计管辖范围的限制，基层审计机关在“同级审”中，应纳入审计的单位而未纳入，应审计的内容而不能审，造成财政预算执行审计内容不够完整，“同级审”成了“跛脚鸭”。《审计法》明确规定同级审中应包括本级财政全部收入和支出，但现实中因“审计管辖”这个“坎”，形成了《审计法》所要求的和实际操作上的矛盾。无论在监督对象上，还是在审计内容上不能完全到位，形成审计“真空地带”。按照现行审计体制的规定，国家税务局在地方的各级机构不属于地方审计机关的审计对象，因此地方审计机关对国家税务机关征收的税收中的地方财政收入部分不能进行核实，而国税部门负责征收的增值税等，是税收收入的主体，在地方财政收入中占有举足轻重的地位，其税源的管理及征收情况对基层财政起着极其重要的作用，地方审计机关无权对其实施审计监督， 中央审计机关又无力年年审，国税入库、提退代征手续等情况无法审计核实，对国税代征的地方收入，只是抄录财政账薄和报表上的一些数字，缺乏审计取证应具备的客观性、完整性。同时，一些特殊行业和部门因体制的变化，如工商、技术质量、药品监督等部门实行垂直管理，审计无法进行延伸审计，与地方财政收支有关的资金状况就无从知晓。审计对象及内容的缺位，影响着同级审的质量。

　　（三）审计重点不突出。首先是审计单位安排上重点不突出，现在由于政府的职能还没有得到根本转变，行使政府职能的部门较多，吃财政饭的单位还较多，预算执行审计对象固然就多，审计中就难免存在重数量而轻质量的现象，追求审计覆盖面，审计效果不是很好。在审计内容安排上重点不突出，审计法实施条例规定对预算执行情况进行审计监督的主要内容有八个方面，是同级审的重点，对其他财政收支情况进行审计监督是同级审的一个部分，并不是重点，但现在的同级审并没有抓住重点进行审计，有的更侧重于其他财政收支审计，还有的干脆把与预算执行审计相关程度不大的审计事项塞入预算执行审计中，把预算执行审计当作一个“框”，什么东西都往里面装，“两个报告”内容过多过杂，不该写的也写进去了，如纯粹企业财务收支审计情况，外资利用审计情况等，这一作法忽视了抓主要矛盾和矛盾的主要方面，冲淡了预算执行这一主题。没有突出《监督法》上人大对预算执行监督六个方面内容的要求，也没有体现《审计法》要求重点报告预算执行审计情况这一重点。

　　（四）审计内部协调不到位。可以说，预算执行审计是一项系统工程，搞好预算执行审计必须协调方方面面的关系，需要有领导重视、支持和其他部门大力配合这种外部环境，但更重要的是各级审计机关树立“一盘棋”的思想，做到整体配合，协调一致，资料共享，得到全面完整的审计信息，从而提高预算执行审计质量和水平，发挥审计高层次的综合监督优势。目前，审计机关内部不协调表现在两个方面：一是地方审计机关与审计署之间的关系不协调。突出是对国税审计这一块，中央审计机关与地方审计机关是各自为阵，互不来往，封闭运行，无法做到资料共享，地方审计机关无法参与国税审计，想要的情况弄不到，获得财政收支方面的信息是不对称的和不完整的。二是“上审下”和“同级审”不协调。在同级预算执行审计中涉及到财政转移支付的问题，转移支付有“自上而下补助”和“自下而上解缴结算”两种形式，下级审计机关在同级审中，特别需要上级财政对下级财政专项补助及结算情况的审计资料，上级审计机关在对本级预算执行审计可以获得这方面的资料，而上级审计机关不予提供，同时下级审计机关在开展同级审中，对获得下级财政挖挤上级财政收入的情况也不会积极提供，这种情况形成主要是制度上没有规定上下级审计机关之间相互提供审计情况所造成的。三是审计机关内部不协调。由于预算执行审计核心地位没有突出，龙头作用没有发挥出来，专业审计不围绕预算执行审计来安排计划，预算执行审计与各专业审计形成两张皮，就会在人力资源利用、时间安排和资源共享上等方面发生冲突，出现各吹各的号，各唱各的调的局面，与公共财政体制相适应的预算执行审计作用的优势就不能充分发挥出来。总之，审计系统内部不协调，影响预算执行审计的进一步深化。

　　（五）预算执行审计立法滞后。目前，我国预算法、审计法等法律法规虽然对在国家预算管理中实行审计监督作出了规定，但对于审计监督在国家预算管理中的地位、作用和职责等规定仍然不是十分明确。这在一定程度上影响了审计监督在国家预算管理中的重要作用的发挥，同时，也是我国国家预算管理不完善的表现之一。我国有关预算管理的法律法规对于审计监督在国家预算管理中的重要地位和作用都没有作出明确的规定，导致了国家预算管理法律法规的不完善。按照预算法第九章的规定，人大及其常务委员会对预算、决算进行监督，政府对预算执行进行监督，政府审计部门对本级预算执行和决算进行监督。预算法把审计监督作为预算执行的一个外部制衡机制提出来的同时，却没有规定各单位预算执行结果（财务报表）必须经过审计机关签署审计意见后才能上报政府和人大进行审批。这就意味着，我国法律上虽然授权审计机关可以对预算执行、决算进行审计监督，但没有把审计监督真正纳入到国家预算管理体系中，审计监督在国家预算管理中的地位和作用没有确立。审计法规定了审计机关对预算执行和决算进行审计的法定职责，但仅仅是授权审计机关"可以审"，也就是明确了一个事权范围，也没有明确审计机关对预算执行和决算进行审计后发表什么审计意见、立法机构在审查批准预算执行和决算报告之前必须经过审计监督等事项，这实际上就是没有明确审计监督在国家预算管理中负有的职责，更没有确定审计机关在国家预算管理中的重要作用。这些法律法规的不完善，从根源上弱化了审计监督在国家预算管理中应有的地位及其作用的发挥。而预算执行审计立法滞后还表现为：预算执行审计规范性制度建设落后于其他审计。预算执行审计的准则和标准、预算执行审计人员应承担哪些审计责任以及如何防范预算执行审计风险等方面的制度都未建立，影响预算执行审计规范性。

　　（六）审计理论研究滞后。预算执行审计实践需要有审计理论作指导，但现实状况是，预算执行审计理论研究跟不上预算执行审计实践的发展。目前有的地方开展了财政支出效益审计，有的开展了行政管理成本审计，都是对政府绩效审计的一种探索，也是深化预算执行审计的积极行为，正是由于在理论上未对财政支出效益或行政管理成本审计的目标、审计内容、评价标准等进行深入研究，预算执行审计的实践没有理论上的支撑，使得财政支出效益审计或行政管理成本审计进展不快，因此，预算执行审计理论研究和创新滞后于预算执行审计实践，导致了预算执行审计实践的迟缓，影响了预算执行审计的进一步发展。

　　（七）审计风险防范措施不力。预算执行审计的宏观性和复杂性，使得预算执行审计风险远远高于其他审计的风险。这既有外部环境诸如审计体制制约、受长官意志支配，审计对象、内容不完整等等因素影响，又有审计自身因素影响。从审计自身来说，主要有审计人员的预算执行审计风险防范意识不强，审计机关和审计人员采取的措施不到位。一是对被审计单位所提供资料的真实性、完整性缺乏法律上的保证措施，即使推行承诺制，对被审计单位不愿签定承诺制制度的行为，无法制裁。二是延伸审计力度不够。由于受审计力量及审计时间的限制，审计常常是“点到为止”，而且往往只注重资金的静态审计，忽视动态审计。三是审前调查中对财税部门内控制度的测试重视不够。审计内容和重点难以突出，凭以往经验审计就带有盲目性。四是审计手段落后，审计质量难以保证。

　　对完善预算执行审计的几点想法：

　　（一）明确目标，准确定位，进一步发挥预算执行审计高层次的作用。预算执行审计是永恒的主题，但这并不是说预算执行审计模式是固定不变的，随着经济形势的发展和环境的变化，财政的指导思想必须转变，审计目标必须适应财政体制的变革。我们认为现阶段及今后的预算执行审计的指导思想应是：以服务财政体制改革，建立公共财政框架，增强宏观调控能力为目的，以规范财政管理，提高财政资金使用效益为目标，来开展预算执行审计。现阶段要在监督财政收支的真实、合法的基础上，逐步向财政收支的效益性上转变。当前，就是要通过审计，促进财政部门树立效益的观念，建立和完善适应公共财政体制要求的财政支出效益考核评价体系，审计机关要不等不靠，按照审计署五年规划的要求，积极大胆探索，对财政支出效益、税收征收成本进行审计，在各预算执行单位中推行行政管理成本审计，积累成功经验和有效的方法。在理论上要有前瞻性，未雨绸缪地开展财政效益审计研究，大胆借鉴国外政府绩效审计理论，来丰富和完善我国财政效益审计理论，从而来指导财政效益审计实践，推进财政效益审计的全面开展，使预算执行审计目标真正向效益性转变，充分发挥预算执行审计的高层次的作用。

　　（二）科学安排，改进方法，进一步提高预算执行审计的质量。在审计内容上，要适应形势需要，紧紧围绕管理和效益不断拓展。一是向预算编制延伸，探索对预算编制的科学性、合理性进行审计或审签的有效办法和措施；二是向政策执行延伸，加大对执行政策的严肃性和有效性的审计；三是加强对财政支出的审计分析，进一步优化支出结构；四是探索效益审计、跟踪审计，加大对财政专项资金的审计力度；五是加强对国库集中收付制度和政府采购工作运转情况的监督；六是加强对转移支付资金的审查，提高资金的使用效益。在审计方式上，实现四个转变，即：由单一项目审计转变为综合项目整体推进；由财务收支审计转变为行业性、系统性审计调查；由事后监督转变为事前、事中、事后跟踪监督；由传统的手工审计转变为计算机辅助审计或远程审计。要根据审计重点合理安排审计周期，做到重点对象年年审，一般对象三年审一次，一次审三年。审计机关的整个业务工作要突出预算执行审计的核心地位，审计计划要围绕预算执行审计这一主线来安排，也就是说所有的审计都要突出预算执行审计，服务预算执行审计，将其他审计与预算执行审计有机结合。审计机关内部要打破过去按行业归口审计的办法，实行综合一体化审计，使预算执行审计主体作用得到充分发挥，从而可以进一步提高预算执行审计质量。

　　（三）协调配合，整体联动，进一步提高审计的效率和效果。预算执行审计是个系统性和综合性很强的工作，需要审计机关上下联动，资源整合，及时沟通信息，实现信息共享。要着力解决“上审下”与“同级审”两张皮的矛盾，增强预算执行审计效果。对国税审计这一块，在不改变现行审计管辖权的情况下，对审计署不纳入延伸审计计划的当年，授权地方审计，审计署纳入当年计划，由特派办审计时，地方审计机关派员参与，掌握与地方财政收入有关的资料，同时特派办对自己未审计而授权地方审计的年度可以重点抽查，督促地方审计机关 提高审计质量。地方审计机关查出问题属于上一级问题将情况上报，属本级问题由本级审计机关依法处理。上级审计机关在审计中对本级财政与下级财政转移支付的资金往来结算的情况，要及时通报给下一级审计机关，真正建立全方位的监督协调配合机制。这样可以有效解决在时间上和空间上的监督空白点。提高预算执行审计的整体效能和工作效率。

　　（四）多管齐下，完善立法，进一步实现预算执行审计的规范化。依法审计是审计工作的重要原则，现在包括预算执行审计在内的法律体系不完善，因此必须进一步完善有关立法。一方面建议有关部门修改和完善《预算法》，使之与修改后的《审计法》更好的对接，把审计监督真正纳入到国家预算管理体系中，确立审计监督在国家预算管理中的地位和作用。另一方面充分利用审计机关通过制定规定、规章、规范性文件来弥补法律体系不足，与相关部门法律法规的衔接。审计机关要借鉴国外好的做法，吸取实践中的经验，建立预算执行审计准则，制订操作指南。建立预算执行审计协查制度。使上下级审计机关之间经常沟通，及时反馈预算执行审计情况，还要以省级审计机关为中心建立预算执行审计资料数据库，做到信息资源共享。要明确被审单位对所提供的会计资料的真实性、合规性、完整性进行承诺的法律责任。在条件成熟时，改革现行审计管理体制，实行垂直管理。为依法审计创造良好的外部环境。

　　（五）强化措施，加强培训，进一步提高财政预算执行审计人员的素质。要建立稳固的培训阵地，在目前情况下，建立省级以上的在职干部审计培训基地。要遴选好师资力量，将重点高校财政审计专业名师、审计机关审计专家纳入师资人才库中。要编好实用性强的培训教材，重要的是对预算执行审计实践经验进行总结和归纳，形成教学审计案例，使培训有较强的针对性。要制订中长期和年度培训计划，明确学习目标、内容和要求。只有在人员培训上做到上下一盘棋，形成经常性的轮训制度，分层次培训审计人员，才能使审计人员不断地及时更新知识、掌握现代审计技术和技能，才能适应新形势下财政审计发展的需要。(作者：湖北省荆门市审计局 刘海泉）

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