浅论乡镇内部审计在新农村建设中的主要审计内容(07-11-13)

　　内容提要：围绕新农村建设的主要内容，乡镇内部审计应如何开展工作是一个新的课题，本文结合浙江省桐庐县实际从思想、职责、审计重点及需要关注事项方面浅述了乡镇内部审计的主要工作内容，提出了内容必须结合地方实际，突出有所为有所不为的观点，紧紧抓住桐庐新农村建设中存在的财力不足，专项资金管理渠道多头、基础建设管理水平较低、村级集体经济相对薄弱、乡镇负绩较重、村级财务代理和财务公开工作尚待规范、财务审计监督人才缺乏的问题，建议加强乡镇部门领导经济责任审计，加强乡镇本级财政预算审计，基本建设项目审计，专项资金审计和开展政策落实情况审计调查的观点，以便能够为乡镇内部审计在新农村建设的新局面下更好地开展工作建言献策。关键词：乡镇内部审计新农村建设主要审计内容什么是新农村建设，根据《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十一个五年规划的建议》，主要包含了：(1)积极推进城乡统筹发展。通过农民辛勤劳动和国家政策扶持，明显改善广大农村的生产生活条件和整体面貌。(2)推进现代农业建设。促进农业可持续发展。(3)全面深化农村改革。加强农村党组织和基层政权建设，健全村党组织领导的充满活力的村民自治机制。(4)大力发展农村公共事业。(5)千方百计增加农民收入。建设社会主义新农村，是党中央在深刻分析当前国际国内形势、全面把握我国经济社会发展阶段性特征的基础上，从党和国家事业发展的全局出发确定的一项重大历史任务，是贯彻落实科学发展观，全面建设小康社会、加快推进现代化的重大步骤，充分表明我们党对解决好“三农”问题由治标走向了治本，由单项治理走向了全面建设，集中体现了广大农民群众的共同意愿和根本利益。直接关系到整个经济社会的发展全局。乡镇的内审机构，直接担负着保障新农村建设资金的安全有效，促进新农村建设各项政策落实等方面的重要任务。乡镇内部审计部门如何服务于新农村建设，是一个新课题。因此，本文认为乡镇内部审计要紧紧围绕上述建设目标开展，重点抓好以下几个方面的内容：一、要从思想上将树立为新农村建设服务理念贯穿于乡镇内部审计工作的全部内容中长期以来，乡镇内部审计工作过多强调监督，工作显得较为被动，总是在被审计单位不信任、防范内审人员的环境下开展工作的，在审计过程中审计人员与被审计单位又缺乏良好的沟通，非常容易形成一种对立的局面。审计署审计长李金华指出，“内部审计的定位应该是四个字，就是‘管理＋效益’，内部审计也有监督，但监督的着眼点一定要放在促进部门和单位加强管理，加强内部控制和提高经济效益上。内部审计要体现中国特色，要以效益审计和管理审计为主，要以事前、事中审计为主。”深刻认识和准确把握内部审计工作这一定位，积极开展以内部控制和风险管理为导向的管理审计，开展部门和单位的效益审计，他说，围绕中心、服务大局、突出重点、求真务实，以真实性为基础，加强自身建设是国家审计与内部审计的共性。同样，二者区别也很明显。内部审计要以效益审计和管理审计为主，从效益审计出发，最后落实到管理审计；内部审计要以事前和事中审计为主，不仅要把内审作为检查体系，还要作为控制体系；内部审计舞台大、领域宽，无论是理论方法还是具体操作实践上都有自己的特色。乡镇内部审计要把新农村建设与审计工作的发展目标有机结合起来；要摆正服务新农村建设与履行乡镇审计监督的关系，树立以服务为主、寓服务于监督之中的工作理念，坚持“审、帮、促”相结合，审计监督只是手段，服务是大局、促进发展才是根本目的；要牢固树立以人为本和以民为本的审计理念，促进经济社会协调发展。在这种情况下，需要乡镇内部审计人员认真克服、解决思想上存在的重财务监督，轻服务工作中心的问题，要通过增加经济价值和社会价值、改善管理入手，围绕乡镇经济发展目标，跟踪乡镇政府重大决策制定、实施和完善的变化过程，搞好有关政策的咨询及效果反馈，及时反映乡镇经济社会发展中出现的问题或情况，当好“参谋”和“顾问”，围绕提高乡镇经济管理水平，查找乡镇在管理和控制中的薄弱环节，及时堵塞管理漏洞，改善管理行为，从而进一步规范乡镇财经秩序；同时客观公正地评价所属单位负责人的经济责任，为乡镇党委政府管好用好干部提供参考依据。从乡镇审计的目的和工作实质出发，掌握监督是形式，着眼于服务的方针，使乡镇内部审计工作由监督主导型向服务主导型转变。二、要把社会主义新农村建设的总体目标和具体要求，转化为乡镇内部审计的职责任务审计署副审计长董大胜指出，建设社会主义新农村是落实科学发展观、构建和谐社会、统筹城乡发展、全面建设小康社会的重要举措。审计工作要围绕中心、服务大局，就必须把握社会主义新农村建设的总体目标和具体要求，并把它和审计的职责任务相结合，使审计工作更好地为社会主义新农村建设服务。董大胜指出，新农村建设是一项系统工程，不仅涉及农业生产，而且涉及社会保障、教育、土地、林业、环保、移民、外资等各个方面，审计工作要转变观念，拓宽视野，树立“大农业”的审计理念，科学整合审计力量，从各个领域和层面发挥审计作用，服务新农村建设。三、要构建多方位的乡镇内部审计方式乡镇内部审计要善于借力，发挥利益相关方的作用，改变单打独斗式的审计监督，向加强组织协调、优化协作网络、整合监督资源转变。首先，整合单位内部资源形成监督合力。要充分借用乡镇内部各方力量，争取有关领导对审计工作的重视与支持；要积极加强横向联合，参照国家审计正确处理好与其他监督部门的关系；要加强与乡镇属各部门单位的沟通，建立工作联系制度，做到相互尊重、互通信息、换位思考，密切合作。其次，加强内外部审计协调节约内审资源，要积极探索乡镇内审与国家审计组织联合审计的方式，要实现乡镇审计与国家审计的审计工作成果互用。另外，要发挥基层内审协会的造势作用营造良好的乡镇审计环境，充分发挥内审协会组织的桥梁和纽带作用，切实加强对乡镇内部审计的服务与指导。四、内容必须围绕二个重点展开一是监督。新农村建设政策的实施，势必涉及大量资金的投入使用和大批农村及农业建设工程项目的组织实施，而在此过程中，各级党政组织管理决策权的行使，将对新农村建设的成败起到关键的决定性作用。因此，内部审计部门除了积极参与本级党委、政府关于新农村建设政策的讨论研究，确保本级党委、政府各项决策的正确贯彻实施外，还要注意通过审计监督这一必要形式，加强对农村基层组织及其领导干部行使权力的制约，确保决策权的规范运行，防止权力失控、决策失误和行为失范。特别是涉及农民切身利益的问题，一定要坚持公开透明，实行“阳光操作”，确保农民的知情权、参与权和监督权。二是制度。新农村建设各地正在积极探索和大胆实践，要确保新农村建设的健康发展，作为内部审计部门在审计中，不仅要注意发现和揭示问题，更重要的是必须从制度层面分析问题产生的原因，及时研究提出解决问题的对策措施，促进推动新农村建设的各项制度建设。因此，服务新农村建设，内部审计部门不能为审计而审计，而应当充分运用审计成果，通过科学评价，深入研究剖析影响新农村建设健康发展的各种制度性障碍，提出创新新农村建设体制机制的审计意见和建议，促进完善各项政策措施，强化相互监督制约，提高决策的科学化、民主化程度，从而更好地为本级党委、政府和农村基层组织服务。五、内容中要体现三个保证（一）保证支农资金到位并发挥其应有的效益首先，从体制方面审视财政支农资金。支农资金审计应从现有财政金融管理体制和专项转移支付制度入手，对农业事业资金、专项资金、政策性农业专项贷款、国外援款等进行分析，揭示各类资金运用中存在的问题，并深入分析其产生的原因，推动农业和农村等各项工作持续、稳定、协调发展。其次，保证财政支农资金按照国家政策落实。围绕资金审计主线，检查投入的规模、方向、构成等以及资金使用管理是否真实合法，是否安全完整；更重要的是要监督检查国家政策执行和落实情况，如加强农业基础设施建设政策、加快农业发展政策、加大农业投入政策、增加农民收入、减轻农民负担政策、扶贫开发政策、保护耕地政策、退耕还林政策等，保证惠民政策及时落实。（二）保证农民有充裕的土地以供耕种一要加强农业基础设施建设项目审计。农业专项资金大多以建筑工程、水利工程、道路建设项目等形式实施，多数项目都可通过审计工程决算的办法，农业专项资金审计与基本建设项目审计相结合，对项目资金管理、工程决算、资金运用、建筑质量等情况进行监督检查，全面客观地反映项目的建设情况，核实专项资金的使用情况。二要加强对现有土地规模审计。现有土地规模的变化，主要原因是乡镇专业功能区和农村建设，审计工作要摸清土地出让金、土地增值税费的征收规模，核实上述资金是否按规定征收、归集和使用，检查是否存在越权批地、欠征以及挤占挪用土地出让金的行为，保证因土地出让（转让）等行为产生的收入继续用于农村建设；同时，审计工作还应对农村建设所占用土地进行监督，防止挤占、浪费土地以及损害农民利益的行为发生。三要加强对土地保护及整理项目的审计。通过对土地保护、开发、整理等专项资金进行审计，核实专项资金管理、使用以及效果，特别是其对农村、对社会的效益进行合理评估，科学评价“占补平衡”等国家的土地政策，确保现有土地得到合理的治理和保护。（三）保证农民真正享受“国民待遇”首先，要让农民真正享受国家补贴等政策实惠。审计工作要关注支农资金中的如良种补贴、农机具购置补贴、农业生产资料综合补贴等各类补贴资金是否及时、足额发放到位，严厉查处挪用、挤占、虚报冒领各项补贴资金等违法违规行为；同时还要对粮食实行最低收购价政策进行监督检查，保证农业的产量与收入协调增长。其次，要让农民真正享受社会福利。要关注农村新型合作医疗、中小学危房改造、扶贫等涉及农民切身利益的专项资金审计，保证农民真正享受医疗、教育、水源、环境、文化等基本的社会权利。最后，帮助农民防范或化解各类风险。要对像抗旱、防汛、禽流感防治等各类防灾减灾资金按照专项资金的规定用途使用，切实提高农民的防灾减灾能力；另外在我县，还存在大量的乡村债务，而农民是这些债务的最终负担者，审计工作要对这些乡村债务给予关注，摸清底数，分析原因，积极探索化解债务的措施和办法。六、内容上要关注资金使用与管理效益在新农村建设中，审计工作的重要职责是促进各项“三农”政策的落实。农业资金的使用与管理作为“三农”政策的重要内容，评价其使用与管理效益必然是审计的主要目标。这个目标的实现结果是农业管理部门了解和解决“三农”问题的重要参考，其实现程度是衡量审计工作促进“三农”政策落实情况的重要标志。由于审计所涉及的中央财政资金、地方财政资金、银行贷款或贴息等资金使用分散，管理部门多，拨付途径长，对相关资金使用效益的审计是一项复杂的工作。内部审计应紧紧抓住项目和资金两条主线，从立项、资金拨付、管理和使用等环节进行审计，重点查处和反映由于决策失误、管理不善造成的严重损失浪费问题。具体说，内部审计应分析农业资金调控和管理的有效性，监督有资金安排分配权力的部门，按照批准数额向计划内项目分配资金，不得层层截留抵扣，不得向计划外项目分配资金；监督资金使用单位，厉行节约，加强管理；促使有关部门进一步加大各项资金整合力度，提高资金使用效率。七、内容必须结合实际，突出有所为有所不为的方针社会主义新农村建设是一项巨大而复杂的战略性任务，乡镇内部审计应坚持“全面审计，突出重点”的方针，抓住新农村建设中的重点和关键环节，加强监督，切实推进社会主义新农村建设。从桐庐县情况看：（一）新农村建设的基本现状为：连续三年进入全国百强县（市），经济社会发展已进入转型期，工农关系、城乡关系正在发生深刻变化，已从单纯的抓“三农”或抓城市化、工业化的框框中跳出来；用宏观的、系统的、全局的理念来统筹城乡发展，充分发挥工业化、城市化、市场化对“三农”的带动作用，把工业与农业、城市与农村、市民与农民作为一个整体来规划，注重城乡资源要素的集约配置和人口优化布局，以新型工业化理念发展农业，实现工业反哺农业，以新型城市化带动农村较快发展，实现城市化进程与新农村建设“两轮驱动”、“并驾齐驱”。

　　为了加快推进新农村建设进程，我县积极实施：支农惠农工程、工业经济平台工程、交通畅通工程、城市丰满工程、教育创强工程、文化提升工程、生态建设工程、旅游休闲工程、民生保障工程、平安桐庐工程、十百工程、万里清水工程等一大批涉及新农村建设的基础项目工程，以更好的发展环境提高县域经济发展的

竞争力。（二）从

审计角度看桐庐新农村建设的主要难点1、财力不足，农村社会保障不力。虽然实施了惠农政策，加大了县政府社会保障资金投入，在一定的程度上缓解了农村卫生、教育、交通等难题，但总体上由于支撑农民持续性增收的亮点不多，乡镇财力不足，对农村社会保障资金配套严重不足，使农村各方面的社会保障不尽人意。2、专项资金管理渠道多头，资金效益不理想。调查显示，我县新农村建设专项资金目前由各职能部门分别管理，未统一安排，资金使用面宽、资金量小，使用者责任不清，资金效益发挥不理想。3、基础建设管理水平较低，财务处理欠规范。从审计反映情况看，乡镇、村基础建设项目多，但基础建设管理人才少，水平较低，财务处理欠规范。4、部分村级集体经济相对薄弱，村级经济组织难以正常发挥作用。调查显示，由于绝大部分村办企业已转为民营企业，乡村集体经济收入来源锐减，部分村的正常办公费也难以落实，因此村级经济组织作用难以发挥。5、乡镇负债较重。据初步调查，2006年底乡镇负债约一个多亿，最高乡镇为3000多万元。主要原因是乡镇工业投入较大和乡镇公共基础设施投入较多。6、村级财务代理和财务公开工作尚待规范。村级财务乡镇代理和财务公开工作已实施多年，取得了一定的效果，但从审计情况看还存在着管理粗放，帐务处理欠规范的问题。7、乡镇财务、审计监督人才缺乏，内部监督组织体系尚待完善。从我县情况看，各乡镇目前配备2—3名财务人员，均未配备专职内部审计人员，内部审计组织体系刚刚建立，尚待完善。小结，针对桐庐县实际情况和存在的难点，笔者认为乡镇内部审计在新农村建设中的主要审计内容一要加强部门领导干部的经济责任审计，提高领导决策的科学性。乡镇部门领导干部是农村工作的直接参与者，农民利益的直接维护者。通过对领导干部涉及“三农”问题的经济责任履行情况的审计，促进领导干部履行责任。同时，要把任中审计作为开展乡镇部门党政领导干部经济责任审计的主要方法，把贯彻落实党在农村的各项经济政策和涉农资金项目的决策依据、程序及其效益情况作为评价领导干部决策的重要内容，及时发现和揭示各部门领导干部在贯彻落实“新农村建设”政策和涉农资金运行中的经济决策问题，增强领导干部民主决策、科学决策的意识和本领，从根本上保证资金科学、有序的管理和使用。二要加强乡镇本级财政预算审计，不断完善乡镇财政管理体制。乡镇财政是涉农资金分配、拨付、管理和使用关系最密切的单位，通过摸清国家和省、市、县转移支付资金情况、财政改革政策落实及效率效果发挥情况，揭露和查处资金使用质量不高、执行各项财政改革政策不到位、违反国家财经纪律等问题。理顺各部门行政管理和服务职能，提高财政运行质量，为建设社会主义新农村提供财政保障。新农村建设中，统筹城乡经济社会发展，促进建立以工促农、以城带乡的长效机制是一项重要任务。内部审计要关注农业投入，要加强财政支农资金审计，促进扩大公共财政覆盖农村的范围，建立健全财政支农资金稳定增长机制。同时要加强乡镇财政财务收支和村级财务的监督，提出规范管理的建议，消除不稳定因素，巩固农村基层政权、服务新农村建设。三要加强基础建设项目投资审计，注重政府投入资金的产出效益。农业基础建设是现代农业发展不可缺少的条件之一，围绕新农村建设，国家将加大投入力度，用于农田水利、防护林体系、农业综合开发等基础设施建设。内部审计在服务农业、农村、农民工作中能否得到群众的认可，一定意义上讲也在于农业工程项目审计的质量和效果。内部审计要对新农村建设的基础设施建设资金进行跟踪监督，确保投入资金用于农业基础建设，防止资金被挤占挪用和损失浪费，为改善农业生产条件，提高农业综合生产力做出不懈努力。要坚持重大农业工程项目和公共基础投资项目必审制，重点关注有无擅自降低建设标准、调整项目建设点、以旧报新帐实不符、开发工程量造价不真实、高估冒算工程建设资金等问题。四要加强对投入规模大、涉及面广的重点专项资金审计。要针对我县实施的各项工程要求，紧紧围绕这些资金的分配、拨付、管理和使用，以及项目实施等各个环节开展审计，促进管好用好资金，推进项目顺利实施。五要加强新农村建设的重要改革政策和措施落实情况审计调查。对“三农”资金的审计，一方面围绕资金审计的主线，检查总体投入情况、投向变化和投入构成是否合理合法、资金使用管理是否真实合法，保证资金的安全完整，而更重要的方面就是要监督检查国家政策执行和落实情况，为此，内部审计要紧密围绕推进乡镇机构、农村义务教育改革、乡镇财政体制改革为重点的综合配套改革、构建新型农村公益性事业服务体系等改革措施的执行进行监督，密切关注农业政策、乡镇负债的执行情况，从制度上、机制上分析研究政策执行中存在的问题，有针对性地提出建议，为党委、政府进一步完善政策提供决策依据。同时加强审计调查，促进惠农富民政策的贯彻落实。对国家有关农村税费改革，“一免两补”，农村道路、饮水、

能源、通讯、教育、医疗等公益事业建设方面的政策执行和落实情况，农村债务等，开展审计调查，深入分析、及时反映普遍性、苗头性、典型性问题，站在保稳定、保发展、保长治久安的高度，提出有针对性的建议，为本级党委、政府制定和调整农业政策，拟订农村建设规划，化解农村风险提供依据。六要加强对村级财务监督，完善财务内部审计制度。结合我县村级资产融合的实施意见要求，乡镇内部审级要抓住机会，加强对村级财务监督，规范帐务处理，完善财务管理制度和内部审计制度，确保新农村建设的顺利进行和农村稳定。总之，建设社会主义新农村，是事关国家长治久安和民族复兴的伟大事业，是全社会的共同任务。而在推进这项伟大事业的进程中，做好内部审计服务新农村建设工作，也是我们内部审计工作者责无旁贷的光荣使命和神圣职责。只要我们自觉增强服务新农村建设的政治责任感和使命感，强化服务意识、责任意识，坚持主动参与，积极探索；摸清情况，找准重点；深入研究，有序推进；坚持以科学发展观为统领，求真务实，与时俱进，开拓创新，振奋精神，扎实工作，就一定能在推进社会主义新农村建设中发挥好内部审计的独特作用，从而为促进我国社会主义新农村建设目标的早日实现，做出我们的应有贡献！（作者：浙江省桐庐县审计局 徐树功 徐华 章鸣）

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