按计划原则管理政府投资

　　在我国现行体制下，对所谓“政绩工程”，纳税人往往无可奈何，因此借助于上级政府的理性和权威，通过统一的计划管理加以限制很有必要

　　文/罗云毅

　　让市场机制发挥资源配置的基础性作用是我国投资体制改革的基本原则，但这是指占全社会投资大部分比重的非政府投资，即企业投资而言，并不适应于政府投资。政府投资资源的配置不能通过市场机制，只能按计划原则完成。这是因为政府投资与企业投资比较有若干根本不同点：

　　首先，政府投资领域主要是公共性的经济基础设施和社会基础设施领域，其产品或服务大都具有较强的福利性质，投入的规模、时间和布局的决策都以实现政府职能、满足基本公共需求为前提，各投资项目相互间是统一、协调、互补的紧密关系，而不是优胜劣汰的竞争关系，这一特点从根本上决定了政府投资管理本质上不可能像市场机制那样由供求关系决定的价格水平变动自动调节。特别是许多公共投资项目的建设和运营范围往往超过行政区划的界限，不仅需要各区域间的大规模协作，还需要更高一级政府的全盘考虑和协调各区域间的利害关系，这进一步决定了政府投资必须通过严密统一的计划管理完成。

　　其次，由于我国当前政府体制改革还远远没有到位，对地方政府还没有形成健全的约束机制，不少地方政府投资项目建设的科学决策水平还较低，不足以充分保证投资项目的合理性和效率。近年来各地源源不断地产生的各种各样的“政绩工程”、“形象工程”，即可证明这一点。在我国现行体制下，对这类项目的上马，由于地方政府所具有的“绝对权威”，民众往往无可奈何，因此还不得不借助于上级政府的理性和权威，通过统一的计划管理加以限制。

　　再次、由于财力不足，不少地方政府都是通过债务融资的方式进行投资项目建设的。在我国的单一制政体下，下一级政府财政出现问题最终都要由上一级财政“兜底”，下级政府的现实债务必然构成上一级政府的或有债务。换句话说，一旦下一级政府无力按期偿债，理论上上一级政府就负有必须代其偿债的义务，正可谓“子债父偿”。在“子债父偿”的机制下，即使在下一级政府建立起了较强的政府内部自我约束机制和外部社会监督机制，凡是实际上要由政府承担偿还债务的投资项目，也还要由上级政府审批，以控制财政风险。

　　最后，政府投资的资金虽然直接或间接最终由纳税人承担，但纳税人因直接参与监管的个人成本很高，往往采取“搭便车”的方式参与对政府行为的监管，其态度与私人企业家紧紧盯住自己的企业和消费者紧紧盯住自己的钱包完全不同。这必然导致政府投资责任约束形成机制的外部压力不足。不仅如此，更值得注意的是，由于政府官员们也是“经济人”，也总是在自觉或不自觉地为自己的物质利益奋斗着，自觉或不自觉地力图利用公共资源，实现自己的利益最大化。在监督机制不健全的时候，公共投资就有可能成为某些官员牟利的工具。这正如公共选择理论创始人布坎南所描述的：“为了保住乌纱帽，负责某个开支项目的政府官僚一定会增加对该开支项目所提供的服务的‘需求’，……当他们同时又是企业的决策者时尤其如此。” 还应当指出的是，与支出规模和科目相对稳定的经常性支出相比，公共投资项目总是随着时间的变动而变动，在计划安排上具有大得多的弹性或灵活性，官员们手里也往往掌握着大得多的自由裁量权。亚洲银行曾指出“公共投资预算比经常预算更容易产生腐败”，道理就在这里。而其提出的建议是，“集中精力提高独立性投资计划的完整性，是唯一可以保证资源有效地配置到合理项目中、并从整体上改进预算过程的方法。”这确实值得我们借鉴。