加快完善国企法人治理结构

　　没有一个制度是完美无缺的，但是，只有在制度建设与完善过程中，公司人员犯罪才可能得到遏制

　　文 本刊实习记者 谢婉婷

　　公司治理结构缺陷

　　近几年，我国许多大型国有知名企业的高级管理人员频繁出现问题，其中因滥用职权而被追究刑事责任的国企老总也越来越多。如原三九企业集团总经理、党委书记赵新先因触犯国有企业人员滥用职权罪被判刑一年零十个月，原深圳经济特区房地产(集团)股份有限公司党委书记、董事长叶环保，因国有公司人员失职、滥用职权罪，判处有期徒刑六年；李伦、鲍鸿玺、张荣立……这些曾经地位显赫的国企老总，都因为滥用职权而必须面对铁窗牢狱的生活。他们中有的轻而易举动用上亿元资金，不经集团党委研究，不按规定上报主管部门审批，擅自收购未经评估的项目而造成巨大损失；有的在未经公司同意的情况下，擅自以公司的名义签订集资协议，承诺偿还高额利息；有的违反规定提供巨额担保……造成国有资产的重大经济损失。

　　这些案件的连续出现，从一个侧面反映了我国企业特别是国有企业公司法人治理结构方面，确实存在着严重的制度缺陷。法人治理结构，作为现代企业制度中最重要的组织架构，是明确划分股东会(包括股东)，董事会(包括董事)、监事会(包括监事)和经理层之间权力、责任和利益以及明确相互制衡关系的一整套制度安排。通过这样一种制度安排，企业形成清楚的利益机制、决策机制和监督机制，确保企业生产经营活动有序、有效进行。也就是说，完善的法人治理结构能够有效防止国有企业高级管理人员滥用职权的行为，制度越完善，监督力度越强，违法行为则会更多地被遏制；相反，如果治理结构存在制度缺陷，企业高管人员滥用职权则有了可乘之机。

　　“弱股东，强管理层”现象

　　目前，国有股权过分集中，国有股股权主体虚置，所有者缺位，且在董事会人员组成中以执行董事和控股股东代表为主，缺少外部董事、独立董事的监督，所以国有公司造成“弱股东，强管理层”现象，“内部人”和大股东的代表控制了董事会。一方面，董事会形成了由代表国家股或政府控制的法人股的“关键人”控制的局面；另一方面，在相当一部分上市公司中，董事会成员大多同时兼任公司经理层要职，董事会中“内部人”的比例过高。

　　中国

证监会最近的一项调查结果表明，目前，在我国的上市公司董事会中，将近50%的董事是由公司的“内部人”担任，而来自大股东的董事的比例则高达80%。大多数公司没有设立独立董事，部分公司即使建立了独立董事，但在董事会中所占的比例很低，难以形成对执行董事和大股东代表的有效制衡。

　　从董事会运作方式上看，董事长既是公司的法人代表，对公司运作承担直接责任，又由于《公司法》赋予董事长在董事会闭会期间代表董事会做出部分决策的权力，导致董事长权力过大，不符合董事会集体决策的运作方式，容易导致董事长陷入公司具体经营事务中。

　　国有企业治理结构中暴露出来的这些问题无形中增加了国有企业高级管理人员滥用职权犯罪的风险。

　　世界性难题

　　公司治理结构的完善不仅是中国，也是全世界所共同面临的课题。

　　在美国式公司治理模式中，由于股权高度分散，所有者没有动力去监督管理层，“内部人控制”、决策短视等弊病也屡屡出现。为解决这些问题，大多数美国公司设立了独立董事制度、期权激励制度等，以加强对管理层的内部监督，激励管理层为长期利润最大化而努力。与此同时，采用中介机构约束、强势监管、民事诉讼等配套制度以提高管理层的违规成本。但是，目前的华尔街危机却表明，所有这些制度不仅没有起到其应有的作用，反而纷纷成为上市公司造假的根源。

　　以安然案为例，公司在2000年召开董事会时，董事们每人接受了7.9万美元的薪金，同时不少的董事与安然有直接的生意往来，有的为安然做咨询业务，有的仰仗安然的捐助，所以安然任何合法不合法的交易都能得到董事会的通过。安然董事会下设的

审计委员会(由独立董事组成)尽管负有对公司财务报告最终监督及对关联交易定期检查的责任，但在实际工作中并没有按规定进行任何实质性的深入调查。

　　美国同样存在政府机构监管不力。由于薪水低，经费不足，人员流动性大，美国政府的监管工作并不是很得力。就拿美国

证券交易委员会(SEC)来说，每年要审阅1.7万家上市公司的相关文档和信息；掌握和监督大量的对冲基金的情况；保证交易所的正常运转；阻止无数潜在的操纵市场和内部交易事件的发生，同时在市场上出现任何差错时，负责进行调查工作，SEC根本没有足够的人手去处理。去年，一名在SEC工作的首席会计师承认，2000年每15份年报中只有一份才有可能被审阅。

　　任何制度都不可能是完美无缺的，从上面我们可以看出，即便是在市场经济相对成熟的国家，其公司治理结构也有漏洞存在，也需要不断改进和完善。从某种程度上来说，中国与美国面临相似的问题：道德自律、行政监管、法律处罚和公司内外的监督与制约。

　　关键在明确权责边界

　　国有企业法人治理结构的本质是责任配置的制度安排，重点是在健全组织和配好人员的基础上，以责任为核心，按照权责对等的原则，明确治理结构的权责边界。按照委托代理关系，从出资人代表到产权代表到总经理，依法依规层层授权，代理人根据被授予的权力尽自己的义务，并承担相应的责任，同时给予其与责任和贡献相匹配的利益，包括薪酬和其他方面的激励。通过这种权责配置，建立起权力、责任、义务有机统一，国有资产责任链条清晰、层层落实到人的责任体系。

　　在我国，要防止国有企业高管滥用职权，既要明确和落实各自的职权，又要对其权力行使进行有效的制衡，这也是完善企业法人治理结构的关键环节。要保证董事会职权集体行使，而不是董事长个人行使。董事会只能作为整体来行动，董事会的一切决定，都应以整体名义和整体行动做出。董事长只有在董事会授权的情况下，在授权范围内，才能单独行使董事会的职权。界定董事包括董事长的职责，要消除董事长的官本位、行政化的弊端，避免“一长”管“一会”、以“董”代“党”的现象。

　　董事会和经理层应依法行使各自职权，各负其责。要坚持董事会聘用、解聘经理制度及经理对董事会负责并报告工作的制度。改变董事长和经理由一人出任的现象，以强化董事会的各负其责的独立性。

　　推行独立董事制度

　　独立董事的独立性，在董事会中能对内部董事起着监督和制衡作用，可监督和约束公司的决策者和经营者，制约大股东的操纵行为，最大限度地保护中小股东乃至整个公司利益，有效弥补企业治理结构的缺陷。鉴于目前独立董事人力资源严重稀缺，要对独立董事人选进行专业培训和教育，不断提高他们的素质和专业水平，成立全国性、行业性独立董事协会。建立健全独立董事激励和约束机制。

　　规范议事规则和办事程序

　　解决一些国有企业法人治理结构中存在的“形似而神不似”、“形备而实不至”的问题，重点在流程和程序的规范。在明确权责边界的基础上，要重点规范董事会、监事会、经理层的议事规则和办事程序，使法人治理结构的运行制度化、具体化、流程化。当前，要重点研究建立董事会集体决策及可追溯个人责任的议事和决策制度、出资人选任和考核董事会成员、董事会选聘和考核经理层成员、总经理依法行使用人权等问题。通过规范工作流程，使董事会能够科学决策，经理层能够高效执行，监事会能够有力监督。