发改委低调调研 城乡一体化统筹提速

　　见习记者 申剑丽

　　已经过去两个多月了，中国社科院农村发展研究所研究员杜志雄依然对他主持的一项调研记忆犹新。

　　在之前的几个月内，杜志雄和其他八位学者开展了一项名为“城乡一体化改革试点”调研活动。这个面向全国十余个省市县、由国家发改委牵头并由该委工作人员直接参与的调研，意图通对一些已经展开城乡一体化尝试的区域进行实地调研，总结改革经验教训，以资政策借鉴。

　　杜志雄说，无论政府还是社会，对三农问题和城乡统筹发展越来越重视，“在工业化和城市化进程中，无论官方还是学界，对工业反哺农业，以工促农，以城带乡，城乡一体化发展的方向，已然形成共识”。

　　就在这项调研活动结束后不久的10月28日，十届全国人大第三十次会议表决通过《城乡规划法》，该法将于2008年1月1日起施行，此前的《城市规划法》同时废止，将城乡统筹发展往前又推进一大步。

　　这被视为一个明显的信号：进入新一轮的经济发展周期之后，城乡一体化统筹发展工作正在中央政府主导下加速进行。

　　样本：沈北新区

　　对于当地人来说，位于辽宁沈阳市北部的沈北新区是一个没有什么记忆的地方。这个总面积1098平方公里的新行政区由原新城子区、辉山农业高新技术开发区、虎石台经济技术开发区和道义国家级星火技术密集区为主体共同组成，享有市级经济管理权和部分城市规划建设管理权。

　　去年11月，国务院批复沈北新区正式挂牌成立，它也就成为继上海浦东、天津滨海、郑州郑东后，国务院批准成立的中国第四个新区。

　　也许就是因为它“新成立”的特性，使得国家发改委选择了在这里进行调研。

　　今年8月到9月，杜志雄的调研工作在此密集展开。在杜的回忆中，新城子区给他的印象最深。

　　随着近年来城市化进行的进一步加快，新城子区也面临着城乡之间如何协调发展的问题：在过去的五年中，该地之前的国营农场变成了农产品加工的高新技术区，集中了一大批农产品加工企业。“由于对加工原料、农产品有需求，自然促进了新城子附近农村地区的产业结构调整，带动农民增收，也解决了农民就业”。

　　仅仅是该区域的玉米深加工项目，就提供了超过3万个就业岗位。而相应的，沈北新区也对新就业的农民提供了可以融入城市的现实路径——在走访中，杜志雄碰到一位到玉米园区打工的外省人，得知对方在当地可以自由买房，子女入托上学也和当地人待遇一样，杜很欣慰，“毕竟调研中类似的例子并不多见”。

　　而当地发改委官员给出的解释是“一大批产业的发展，带动了城乡融合；产业一体化往纵深发展，自然促进了其他方面的一体化”。

　　沈北调研结束后，杜志雄和其他研究者又辗转湖北等地调研。

　　由其他人进行的调研工作也在同步进行中。在两个多月时间内，李实、李晓云等八九个研究城乡统筹的专家，以及国家发改委体改司相关工作人员，走遍了9个省10多个典型县市，其中包括已经是城乡统筹综合配套改革试验区的成都、重庆；其他还有上海、安徽、浙江、湖南等地。

　　“这些地方东西南北都有。有发展很好的，也有发展一般的，未必是发展最好的典型，但调研中反映出的情况比较真实”，杜志雄介绍。

　　杜志雄指出，不排除这些地方将成为国家城乡一体化发展的局部试点，为远期政策出台做准备。刚刚结束的十七大报告就明确提出，到2020年，初步建立城乡一体化制度框架，“现在的调研或各地创新的做法，都是为了积累经验，为最终形成的一体化框架铺路”。

　　记者了解到，相关的调研工作在十七大之前已经告一段落。在十七大开幕前夕，专家们开始陆续返回北京，向有关部门做汇报，并着手撰写调研报告，递交发改委。

　　“一体化”框架路径

　　这只是整个城乡一体化改革试点课题的第一步。

　　据记者了解，“城乡一体化”课题整体将持续三年，包括前期研究、试点推进、阶段总结、研究成果推出等环节。由我国政府和澳大利亚政府共同提供资金支持。

　　10月19日，国家发改委体改司相关人士称，课题结束后可能作为决策参考，也可能只攫取部分，一切要看最后的试点情况而定。

　　而一个可了解的事实是，在调研方案设计前，发改委和专家将各部委现有的政策都做了梳理，目的就是看通过调研，还能对政策完善做些什么。

　　参与专家透露，在专家调研结束后，下一步发改委将进入课题第二阶段，为期半年左右，主要进行具体的政府政策设计，该环节主要是根据前一阶段调研成果，结合现有政策制定出可能的政策调整方向。

　　“该环节参与人更多的是各部委的相关负责官员们；而前一环节主要是借助专家熟悉现实的优势，大量搜集地方的典型经验”，一专家透露。

　　据了解，政策设计环节结束后，一些试点的政策将再拿到具体的试点区域进行实验，验证效果，“具体的试点区域，很有可能从第一阶段调研地中选择。因为这些地方实际上是国家发改委和地方发改委结合当地情况，共同选定的”。

　　专家介绍，政策局部试点过程中，将会进行不定期的阶段总结，找出成功经验或失败教训，形成试点方案，由点及面，将研究成果审慎推进。在这个过程中，地方一段时期内，将有一定自主权。

　　而从整体看，现在所做的三年课题只是城乡一体化制度框架的一个小部分。在三年课题后，国家发改委不排除将现有的试点改革推向纵深；同时，各部委还将继续进行具体的调研，完善三农相关政策，包括转移支付、农民工培训、社会保障等具体制度。

　　李实特别指出，政策试点如何推进，还要看形势的发展和地区的实际需要，一些政策可能经验总结后直接推广，比如一些好的农业改良技术、农产品营运管理模式等；而一些政策可能要靠反复试点才能推行，比如一些地区村民自治的具体方式；而另一些牵涉全局的政策，比如户籍和土地使用权变革等，则需要谨慎论证。

　　采访中参与调研的专家都表示，目前和今后一段时间，正在进行的调研或政策试点，正意图为今后即将出台的城乡一体化制度框架添砖加瓦。

　　这个框架的时间点具体在何时？杜提醒记者，十七大已明确提出，2020年初步建立城乡一体化制度框架，这应该是个很重要的信号。

　　“渐进式改革”

　　就目前信息显示，这个三年课题有个显著的特点，调研、试点、总结、再试点，而涉及的地区与普通政策调研不同，面相当广。

　　杜志雄表示，这吻合我国整体渐进式改革的特点。他说，由于“城乡一体化”刚刚破题，而城乡统筹发展牵涉全局，具体操作中各具地方特色，不同的政策层面，适用的范围或地区不相同，在实际操作中只能是先通过一些具体试点，总结创新做法；一旦成功，则总结出普适的经验，修改局部的政策；在此过程中，也为最终的制度变革铺路。

　　“可以说，这些创新的做法，都是先在微观或某个领域推动一体化进程，当这些创新做法到一定程度，成熟了，才可以过渡到土地、户籍制度的深层变动”，杜指出。

　　李实也指出，在具体领域，我们尚有很多问题没有解决，此次课题调研的重点就放在农村土地、劳动力流动、农村公共服务供给三大方面，意图在具体层面推动这些问题的解决。

　　比如对于农民工的政策，虽然已经有一些维权、确保工资支付的政策，但在农民工的具体社会保障中，最大的问题是找不到具体的实施政策，制度缺失是最大的问题。

　　此外，农村劳动力的培训，劳务市场信息的流通，也需要加强，“如果农产品加工产业链或劳务输出一旦成型，对农民增收和地方财政都很有好处，在此基础上才能谈得上提高保障水平”。

　　而如果城乡都享受同样的保障水平和国民待遇，所谓城乡户籍的藩篱也就不存在了，杜志雄称，那时候再打通户籍，实现真正的城乡一体化，也就水到渠成。

　　针对土地，此次研究者主要调研农村地区土地使用权的流转，包括成都、重庆土地入股试验，和土地从农业用地向工业用地转化方面涉及到的一些问题。

　　杜特别提出，在工业化和城市化进程中，一些新的土地问题也值得关注。比如调研所至湖北江陵县，由于该地区经济较为落后，工业化城市化进程刚刚启动，但却面临土地制度的障碍，“1990年代前期我们的土地政策还比较松，2004年开始，实行最严格的土地制度，控制开发区动土建设”。

　　但同时如江陵等后进地区，发展确实急需工业用地，这就造成政策和现实的不匹配，“应该说土地使用权方面，应该适当调整，但推进起来应很慎重，不能影响到国家对土地资源的控制”。

　　李实说，现阶段土地制度的全局是不会变的，地方上一些变通的做法陆续在做，国家也鼓励采取一些创新的土地流转变换政策，今后逐渐过渡，可以允许一部分有条件的地区在土地使用权方面做一些变通，但这需要明确规定好国家、集体、农户的具体责任、义务。

　　“政策推进只能是由易到难，由浅层到深层，逐渐过渡”，两位专家称。

　　在此过程中专家们还呼吁通过调整国民收入格局，更多倾斜农村地区，来解决城乡差距。杜志雄解释称，过去相当长一段时间，我们的国民收入分配更多偏向工业，使得城乡差距不断拉大。

　　有数据显示，到2006年，城乡收入差距比已扩大到3.28∶1，专家分析综合考虑福利等差距，这个比例甚至可能高达5∶1。

　　而在官方层面，以工业反哺农业，“以工促农”、“以城带乡”，已成为共识。这就意味着城乡一体

化工作有必要加速进行。社科院农村所所长张晓山说，十七大更多强调初次分配的公平，这当中就包括逐渐提高劳动者报酬、待遇和福利，改善农村人口和农民工的生存状况。

　　最新消息显示，全国人大内司委建议将把户籍法列入下届立法规划，这或许将是城乡一体化统筹发展的另一个加速信号。